Государственная федеративная политика в Российской Федерации: конституционные принципы, проблемы реализации и перспективы развития

Предлагаем ознакомиться с видеозаписью интернет-конференции.

16 ноября в 15-00 часов состоялась интернет-конференция руководителя Аппарата Счетной палаты Российской Федерации, д.ю.н., профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Шахрая Сергея Михайловича.

Тема интернет-конференции: "Государственная федеративная политика в Российской Федерации: конституционные принципы, проблемы реализации и перспективы развития".

Ведущий интернет-конференции — Сергей Царь ( ИА "ГАРАНТ").

Ведущий: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория!

Мы начинаем нашу интернет-конференцию. Разрешите представить нашего гостя Шахрая Сергея Михайловича - д.ю.н., профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, руководителя Аппарата Счетной платы РФ.

Уважаемый Сергей Михайлович, позвольте поприветствовать Вас в компании "Гарант" и поблагодарить за то, что Вы нашли время приехать к нам и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории!

Тема сегодняшней конференции: "Государственная федеративная политика в Российской Федерации: конституционные принципы, проблемы реализации и перспективы развития".

Позвольте напомнить, что сегодняшняя интернет-конференция транслируется в on-line режиме на правовом портале www.garant.ru.

Для многонациональной России федерализм является одним из ключевых приоритетов государственной политики. Становление федеративных отношений на основе принципов, утвержденных российской Конституцией 1993 года, - сложный, динамичный процесс, который продолжается и в настоящее время.

Основываясь на принципах Конституции Российской Федерации и общепризнанных нормах международного права, государственная федеративная политика находит свое выражение в системе федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Эффективная федеративная политика предоставляет современным государствам необходимый набор практических инструментов достижения баланса между внутренним многообразием, часто имеющим этническую природу, и потребностью сохранения государственного единства, установления единых принципов и рамок. Однако специфика каждого многонационального государства накладывает свой уникальный отпечаток на пути, формы и методы строительства и развития федеративных и межнациональных отношений. Независимо от специфики видов и форм федерализма и федераций, существующих на сегодняшний день, все они, в конечном счете, решают одну и ту же непростую задачу – как добиться эффективного сочетания единого управления государством с высоким самоуправлением его частей, как построить эффективную и справедливую систему соучастия во власти многочисленных территориальных единиц, различных наций и народностей на государственном и региональном уровне.

Государственная федеративная политика тесно связана с вопросами регионального и национального развития, бюджетного федерализма, урегулирования региональных конфликтов, предотвращения националистических и сепаратистских проявлений. Эффективное развитие правовых и институциональных основ федеративных и межнациональных отношений в Российской Федерации – одно из ключевых условий обеспечения национальной безопасности, государственной целостности страны и ее политической стабильности.

По мнению ряда экспертов и представителей общественности, в России до сих пор не решены проблемы справедливых бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, не урегулированы вопросы взаимоотношения государства и национальных общественных объединений, не созданы институты защиты прав народов России, не нашли своего отражения место и роль русского народа как опоры российской государственности и устойчивости межнациональных отношений. Все эти проблемы требуют существенных корректировок действующего законодательства, а также принятия ряда новых нормативных актов, регулирующих вопросы федеративного развития и межнациональных отношений в Российской Федерации.

В ходе интернет-конференции планируется обсудить актуальные проблемы действующего законодательства, регулирующего вопросы федеративных и межнациональных отношений в РФ, проблемы реализации и перспективы укрепления конституционных принципов государственной федеративной политики в РФ, вопросы совершенствования организационных и правовых основ межнациональных отношений и др. Ответы на эти и многие другие актуальные вопросы в ходе интернет-конференции даст Шахрай Сергей Михайлович.

Шахрай С. М.: Добрый день, уважаемая интернет-аудитория!

Ведущий: К моменту начала нашей конференции поступило несколько десятков разных, интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня и хотим предложить нашему уважаемому гостю.

Сергей Михайлович, вопросами федерализма Вы занимаетесь уже больше 20 лет, причем не только в теории, но и на практике. Еще в декабре 1991 года Вы, как вице-премьер российского правительства, стали курировать работу Государственного комитета РСФСР по национальной политике. Потом Вы были главой Временной администрации на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики во время осетино-ингушского конфликта, руководили Министерством по делам национальностей и региональной политике. Возглавляли Комиссию Президента Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Защитили докторскую диссертацию по теме "Федерализм и конституционное правосудие: проблемы теории, методологии, практики". В конце-концов были автором Конституции нашего федеративного государства и специально занимались подготовкой разделов, посвященных федерализму.

Не могли бы Вы в качестве своеобразного введения к нашей сегодняшней встрече сказать несколько слов по поводу Вашего видения ситуации в сфере федеративных отношений? Какую федерацию мы собирались построить после распада СССР и что мы имеем сейчас? 

Шахрай С. М.: Спасибо! Если коротко, то федерализм, федеративная политика – это способ организации власти в больших, многонациональных государствах, сложных по федеральной организации. Это способ разграничения полномочий и ответственности. Это прагматичное, аппаратное определение, потому что федерализм – это еще и философия, мировоззрение, смысл которого состоит в том, что надо уметь искать согласие, договариваться и в многообразии находить силу государства, т.е. использовать разность потенциалов в интересах развития единого государства.

Известны два типа федераций: федерация, построенная для решения национального вопроса, как способ осуществления национальной политики, и федерация, построенная по территориальному принципу, или возникшая исторически из разных государств, которые прошли путь интеграции, объединились в одно государство.

Сразу хочу сказать, что все федерации, построенные по национальному принципу, развалились. Т.е. этот способ решения национального вопроса исторически доказал свою нежизнеспособность. Это и Чехословакия, и Югославия, и СССР. Такие проблемы существуют во всех случаях, когда национальный вопрос пытаются решать путем организации территориальной власти. И наоборот, достаточно эффективно действует федерация в тех странах, где она была способом объединения и решения общих проблем – это США, Мексика, Индия, Германия, наиболее рационально организованные федерации. Существует ряд других примеров. В нашей стране федерация декларировалась сначала как способ решения национального вопроса, и после распада СССР в 1991 году была подтверждена закономерность, что национальный вопрос с помощью федеративных начал не решается. Действующая федерация организована по Конституции РФ 1993 года. Тогда реализовывалась стратегическая задумка разорвать этническую, национальную компоненту и способ организации власти. Юридически это удалось, фактически – еще предстоят десятилетия работы. Что значит "удалось"? У нас и республики, и автономные образования, и края, и области теперь являются не этнически, а территориально организованными субъектами Российской Федерации.

Такой природы и двухпалатный парламент. Совет Федерации как раз и есть палата регионов. Отражением такой федерации является сложный состав правительства, порядок принятия законов, деятельности высших и региональных органов власти, разграничение ответственности.

В заключение вводного слова хочу назвать, может быть, непривычный для интернет-аудитории термин "кооперативная модель федерации", которую мы попробовали реализовать в 1993 году.. Смысл состоит в том, что очень большие полномочия субъектов Федерации записаны так: "все, что не отнесено к ведению Федерации или к совместному ведению, принадлежит по определению субъектам Федерации". И очень большой перечень предметов совместного ведения - статья 72 Конституции РФ. Кооперативная природа федерации предполагает, что необходимо договариваться, искать согласие при принятии законов, при принятии управленческих решений. И на практике эта модель тоже находится в стадии реализации. Я бы здесь не переоценивал уровень достижений. Это порядка 60%.

Параллельно с этой моделью у нас реализуется еще два типа федераций. И они уже не правовые, не юридические. Это унитарная федерация, которая "сидит" в голове московских чиновников. Есть такая модель – "параллельная федерация". Сначала ее продвигали сильные регионы, которые не подписали федеративный договор: Татарстан, Башкирия и т.д., но в 2004 году, может быть, чуть раньше, оказалось, что сторонником параллельных федераций стал центр России. Смысл заключается в том, чтобы упростить, поделить полномочия, объекты и т.д. Заманчивая вещь, чтобы каждый отвечал за свои вопросы, но в жизни это не реализуемо и очень опасно. Если все разделить, то окажется, что ничего общего в государстве не останется, и будет легко разойтись по своим разделенным квартирам. Т.е. это методологически и политически опасная модель. Так что все вперед к кооперативному федерализму!

Ведущий: Спасибо! Сергей Михайлович, на Ваш взгляд, федерализм действительно выступает естественным средством обеспечения политической и социальной стабильности общества, важнейшим компонентом саморазвития государства?

Шахрай С. М.: На мой взгляд, вопрос достаточно риторический. Для России с ее многонациональным составом, территорией, разницей потенциалов экономического развития, федерализм – это даже не вопрос светлого будущего, а вопрос выживания. Пока мы понимаем, что надо существовать как федеративное государство. Мы сохранимся, как единая страна. Как только мы попробуем построить унитарное государство, а примеров тому много, мы развалимся. Вот такой парадокс! И наоборот. Конечно, никто в страшном сне не захочет превратить федерацию в конфедеративное аморфное образование, в котором уже нельзя решать никакие экономические, социальные и политические вопросы. Т.е. это способ выживания страны. Еще раз хочу сказать, что этот способ должен реализовываться не только на уровне инстинкта самосохранения, но и на уровне идеологии и философии. Единство многообразия – это и есть российский федерализм.

Ведущий: Спасибо! Следующий вопрос. С кем субъекты Федерации заключают договор? По-моему, должна быть русская республика, а с ней уже заключается договор. Это будет ясная и понятная схема взаимоотношений. Эта республика отражала бы интересы русского народа. А то получается, что везде и нигде. Получается, что мы заключили договор с городом Москвой или с федеральным правительством. Заключили договор с федеральным центром. А что это такое? Что это за федерализм если все диктует центр? Это уже не федерализм, а выглядит колонией. Отсюда и все проблемы. Поясните, пожалуйста, у нас теоретический федерализм или фактический унитаризм, а может ещё что-то похуже?

Шахрай С. М.: В развитии нашего государства на уровне афоризма существует парадокс: "Чем больше экономических проблем, чем глубже экономический кризис, тем больше мы вспоминаем и чаще федерализм". Если в федеральной казне денег нет, то регионам дается самостоятельность, чтобы они могли выжить и заработать сами. Когда все благополучно, цена на нефть высока, про регионы забывают и все деньги, имеются в виду прежде всего налоги, собираются в казну и потом хорошим или плохим регионам что-то раздают, чего-то не раздают. Поэтому у нас на практике в политической сфере Конституцию РФ никто не нарушает - ни президент, ни премьер, и федерализм имеет место быть. В экономике, и прежде всего в бюджете, у нас пока чистый унитаризм, или почти унитаризм.

Что касается русской республики, то я, как терский казак, двумя руками "за" нее, если мне кто-то объяснит, а ее граница. Если ее выделять внутри РФ, тогда оказывается, что за границами русской республики остаются какие-то части страны, а это несправедливо. Если объявить всю Российскую Федерацию русской республикой, тогда получится унитарная страна. Где провести границу? Вопрос политический, и очень может быть, даже психологически опасный. Надо исходить из того, что РФ – это общий дом, общая страна для русских, а не только для Жириновского с русским, что само по себе короткий анекдот. Для татар, башкир, осетин и для всех других - общий дом. А к этнической проблеме мы еще вернем. Национальный вопрос должен решаться по-другому, не на уровне проведения границы внутри Российской Федерации.

Ведущий: Сергей Михайлович, задам Вам следующий вопрос. Вы его немного коснулись в своем вступительном слове, но в любом случае зачитаю. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов проведено в Конституции РФ, но не в полном объеме. Как пишет автор вопроса, закреплены функции только федерального центра, но не прописаны предметы ведения субъектов. Может быть, именно это тормозит реализацию государственной политики?

Шахрай С. М.: Хороший вопрос, который по сути продолжает два предыдущих и дает мне возможность дополнить то, о чем я сказал. Статья 71 Конституции РФ закрепляет исключительное предметоведение Федерации. То, что должен делать центр, и никто не должен посягать, - это оборона, безопасность, иностранные дела, единый бюджет. Статья 72 закрепляет вопросы, которые предполагают объединение усилий, полномочий центра и регионов. Дальше идет та самая ключевая, интересная, гениальная статья 73, которая гласит: "Внепредметоведение полномочий Федерации, вся полнота государственной власти принадлежит субъектам РФ". Понятно, легче прочитать, что тебе принадлежит, чем самому думать, что тебе не принадлежит, все остальное – твое. Это опять же юридически и философски. Более широко полномочия субъектов сформулировать трудно.

Что касается вопроса о договорах, то ни в коем случае нельзя считать, что договоры заключаются между целой РФ и ее частями, опять же Татарстаном, Башкортостаном и т.д. Конституция РФ допускает только два вида договоров: между федеральным центром, органами государственной власти Федерации, органами государственной власти субъектов, и только по одному вопросу: по полномочиям, по разграничению предметов ведения и полномочий. Там нет объединения, нет учредительного характера, не ставится вопрос о будущем. Единое федеративное государство.

И второй тип договоров, который еще уже, согласно статьи 78 Конституции РФ – между органами исполнительной власти о временной передаче друг другу своих полномочий. Федерация может отдать часть своих полномочий, если регион имеет хорошую налоговую базу, развивается экономика, и он справляется. Регион может отдать Федерации эти полномочия, наоборот, если нет для этого средств, на какой-то период. Это вопрос технологии осуществления власти, технологии строительства дорог, каких-то общенациональных объектов и проектов, т.е. опять же вопрос негосударственного строительства, а полномочий.

Ведущий: Как Вы оцениваете нормативно-правовую базу, которая конкретизирует принципы организации и взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ?

Шахрай С. М.: В этом вопросе Россия прошла очень интересный путь развития. Первая, вторая Государственная дума и частично третья вообще не принимала законы в области федеративных отношений, прежде всего в силу противостояния внутри Государственной думы президентской стороны и КПРФ, т.е. этот сектор был парализован полностью. Но природа вакуума не терпит, и слава Богу, у нас был создан и работал Конституционный суд. С 1993 по примерно 2000 г.г, может быть, 1999 г., Конституционный суд принял 36 решений по вопросам федеративного устройства, частично компенсировал деятельность законодателя, т.е. решения Конституционного суда восполнили пробелы и позволили урегулировать отношения между сложносоставными субъектами и входящими в них автономиями, между центром и регионами, между регионами и местным самоуправлением, вопрос выбора губернаторов был решен. Т.е. Конституционный суд своими решениями заполнил правовой вакуум. С 2000 года начался второй достаточно бурный этап, принято огромное количество законов в области федеративных отношений, часть из них работает хорошо, часть – менее успешно, но правовое пространство заполнено. И в этот период ушли в историю договоры о разграничении предметоведения и полномочий между центром и регионами. В 1999 году вступил в силу новый закон, который предполагает, что любой договор о разграничении полномочий должен пройти стадию оформления в виде закона в Госдуме. Можно по-разному оценивать, уж больно это напоминает ратификацию, а не хотелось бы, чтобы внутренние договоры были похожи на процедуру ратификации международных договоров и соглашений. Но тем не менее, по новой процедуре переподписан и работает только договор с Татарстаном, договоры с другими субъектами стали частью истории, ушли, уступили место законам по предметам совместного ведения. В этом есть и плюс, и минус. Почему договоров было много? Опять же, не было законов, нарабатывалась практика. Во-вторых, важно было девальвировать ценность индивидуальных договоров, не только с Татарстаном, Башкирией. С российскими краями, областями тоже подписываются технологические договоры о разграничении полномочий. Сейчас на практике очень много соглашений, регулирующих полномочия в деле ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, решающих другие вопросы.

Ведущий: Спасибо! Базовые федеральные законы вполне разумны, но в большинстве своем им присущ один недостаток - оставляют широкий простор для регионального, местного и ведомственного нормотворчества. Не считаете ли Вы, что именно это обстоятельство не позволит ликвидировать лазейки федерального законодательства и на другом уровне исключить пути обхода закона?

Шахрай С. М.: Это вопрос управленческого и юридического баланса. Качество законов бывает невысоким, мы все это знаем, и тогда они подлежат замене, обновлению или улучшению. Но я еще раз хочу сказать, что кооперативный федерализм, заложенный в Конституции РФ, предполагает широкое нормотворчество субъектов РФ, принятие законов в рамках статей 72 и 73 Конституции РФ. Вопрос гармонизации этих законов технологический и решаемый. Для этого есть Министерство юстиции, Прокуратура. Очень большую лепту в это дело внес Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суд.

Ведущий: Все чаще субъекты говорят об увеличении уровня своего суверенитета. Насколько возможно определить верхний порог этой свободы и автономии?

Шахрай С. М.: Очень важный и сложный вопрос. Юридически он решен. С одной стороны, статья 73 Конституции РФ содержит формулу, о которой я ранее сказал, что "вся полнота государственной власти принадлежит субъекту РФ". Это формула ограниченного суверенитета. Нет права на сецессию, т.е. выход из страны, нет права и возможности перераспределить полномочия в свою пользу в одностороннем порядке. Но, тем не менее, это - вся полнота государственной власти в рамках Конституции РФ. Вопрос суверенитета носит не технологический, а политический характер и перед всеми стоит картина распада своей страны, соседних стран. В 2001 году Конституционный суд вынес решение, которое затем с помощью федерального конституционного закона было распространено на другие субъекты Федерации, что понятие суверенитет относится только к определению РФ в целом и не может быть применено к характеристике организаций власти в субъектах РФ. Т.е. юридически Конституционным судом вопрос закрыт. Де-факто ситуация распада может возникать, мы знаем свою историю, но очень быстро ее забываем. Я с ужасом слышал, наверно, месяц назад утром на "Эхо Москвы" дискуссию о том, что хватит кормить Кавказ. В 1989, 1990, 1991 годы в Прибалтике была самая популярная тема – хватит кормить Москву. На Урале – хватит кормить Среднюю Азию и тот же Кавказ. Т.е. уровень экономических проблем, экономического кризиса приводил к иллюзии, что в одиночку выжить легче, если никого не кормить, то уж для себя куска хлеба хватит. Я это тогда назвал "вирусом зависти". Если мы сейчас на уровне средств массовой информации опять реанимируем этот вирус, то для страны наступит кошмар. Но хочу сказать, что угроза распада как всегда существует в диалектике с разных сторон - от экономического кризиса, гонки вооружений, и мы всегда будем ее проигрывать. Страна экономически слабеет и разваливается, но есть и другая грань. Слава Богу, сейчас затихло, но было модно укрупнять субъекты РФ. Конституция позволяет это делать путем принятия специального конституционного закона, проведения двух референдумов в субъектах. И если рассуждать логически, я иногда задаю этот вопрос студентам: "До какого количества числа субъектов можно укрупняться?" Логически получается, что до 2-х, потому что потом страна уже перестает быть федеративной. Это закреплено в основах конституционного строя. Страна развалится, когда мы дойдем до 10-ти или 12-ти субъектов, не дай Бог кому-то в голову придет идея укрупнять, объединять субъекты, пока их не останется дюжина. Мне кажется, что оптимальным является 50-60 субъектов и не надо ставить плановых заданий.

Ведущий: Т.е. предлагаете уменьшить до такого количества?

Шахрай С. М.: Уменьшить до какого-то количества. Это тот случай, когда многообразие субъектов Российской Федерации не ослабляет страну, а укрепляет ее как единое целое, потому что мы все друг в друге нуждаемся. На дай Бог, объединят Москву и Московскую область. 20 миллионов населения - самодостаточный субъект, серцевина бублика. Зачем этому бублику остальная страна? Поэтому здесь вся угроза может быть оттуда и оттуда.

Ведущий: Спасибо! Как Вы относитесь к современному распределению доходов страны между регионами?

Шахрай С. М.: К современному распределению доходов, собираемых с помощью налоговой системы, я пока отношусь отрицательно, потому что эта система построена на сборе всех денег через эффективную систему казначейства в Москве. А из Москвы Министерство финансов РФ распределяет деньги по регионам. Иногда разумно распределяет, иногда не очень разумно. Хороший губернатор – больше дадут, плохой губернатор – меньше. А это очень опасно. Самое интересное и самое главное, что экономически это не выгодно. Во времена, когда премьером был Виктор Степанович Черномырдин, Царствие ему Небесное, сложилась, наверное, не от большого ума, но от такой хозяйской хватки, соотношение "50 на 50" - 50% доходов собиралось в федеральную казну, 50% - оставалось у регионов. И у регионов был смысл развивать экономику, поднимать хозяйство, понимая, что 50 копеек с каждого рубля остается у тебя, ты планируешь, ты развиваешь эти деньги. Сейчас соотношение "70 на 30", если даже не больше - "78 на 22". Мне кажется, здесь оптимальной является германская модель. Ее не надо копировать, но на конституционном уровне распределено: 30% - единое государство, 30 % – субъекты Федерации и 30 %– местное самоуправление, потому что регион это еще все-таки не основа жизни, основа – это местное самоуправление, населенный пункт, село, станица и т.д.

Ведущий: Как Вы полагаете, каким должно быть оптимальное сочетание этого территориального и национального начала в субъектах?

Шахрай С. М.: Хороший вопрос. Главное, это национальная стратегия федеративных отношений. В 1993 году на конституционном собрании я вел заседание Палаты регионов. Помню эти круглосуточные политические столкновения, но мы все же объявили, что республики, края и области являются территориальными, не этническими субъектами, и остались, как дань истории. До принятия Конституции РФ действовал федеративный договор от 31 марта 1992 года. Названия остались, но все они стали территориальными, т.е. для организации власти не должно быть этнического вообще. Но национальный вопрос в стране существует. Имеется более 150 национальностей, значит, должна быть национальная политика. При отрыве национальной политики от территориальной основы, от попыток провести и разграничить границы, национальный вопрос решается по-другому. Мы это заложили в Конституцию РФ. Для этого применяется национально-культурная автономия. Решением национальных вопросов является уровень местного самоуправления, вуза, театра, церкви, мечети, т.е. там, где живут люди. Сейчас модно говорить о русской республике, но многие русские подумали, что же осталось русского? Если язык, то он общенационального общения. Этнографических, культурных признаков в одежде не остается. Т.е. русскость надо вернуть не через создание республики, а через восстановление памяти поколений, культуры Калужской, Брянской русскости и т.д. Таким образом был принят Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии". Это и есть способ решения национального вопроса, в этом и заключается национальная стратегия и тактика!

Ведущий: Большое спасибо, Сергей Михайлович за Ваши ответы и за то, что нашли время приехать в ИА "ГАРАНТ" и ответить на вопросы нашей интернет-аудитории. От ИА "ГАРАНТ" мы желаем Вам успехов в Вашей работе, и надеемся, что конституционные принципы государственной федеративной политики в РФ будут только укрепляться и совершенствоваться!

Шахрай С. М.: Спасибо Вам!