Юрий Воронин: "Возможность справедливой и юридически непротиворечивой реализации идеи автоподписки в индивидуальном пенсионном капитале вызывает большие сомнения"

В конце сентября прошлого года Банк России совместно с Минфином России представил концепцию индивидуального пенсионного капитала (ИПК). Предполагалось, что он станет дополнением к государственной пенсии и не затронет пенсионные права, формируемые в баллах. Суть идеи сводится к тому, что граждане смогут формировать индивидуальный пенсионный капитал в негосударственных пенсионных фондах за счет собственных добровольных отчислений. Однако правовая конструкция ИПК по-прежнему обсуждается экспертами – не исключено, что в новую пенсионную систему граждан будут включать автоматически.

Руководитель Аппарата Счетной палаты РФ Юрий Воронин рассказал порталу ГАРАНТ.РУ о планируемых нововведениях, связанных с ИПК, о сложностях при реализации идеи автоподписки и об оптимальном способе включения граждан в новую систему.

Различается прежде всего характер правоотношений. Государственная система обязательного пенсионного страхования предполагает социально-обеспечительные отношения, а ИПК – гражданско-правовые в рамках негосударственного пенсионного обеспечения. Будут отличаться друг от друга и основания для накопления – в случае с государственной системой это происходит в силу закона, а при введении ИПК накопление будет осуществляться в силу договора негосударственного пенсионного обеспечения, заключенного между работником и негосударственным пенсионным фондом.

Кроме того, накопления гражданина по системе ИПК будут находиться не в государственной, а в частной собственности – собственности работника. Причем они станут формироваться не из фонда оплаты труда, то есть не из средств работодателя, а из собственной заработной платы работника.

Платить взносы в негосударственный пенсионный фонд будет работодатель, но не в качестве страховщика, а как налоговый агент. Самозанятые граждане станут делать это самостоятельно.

Еще одно отличие заключается в том, что в системе обязательного пенсионного страхования учитывается возраст работника [Граждане, родившиеся в 1967 году или позже, вправе принять решение о формировании пенсионных накоплений либо отказаться от этого. – ГАРАНТ.РУ]. В случае с ИПК год рождения работника значения не имеет.

Несколько видоизменятся и особенности выплаты средств из накоплений. Сегодня, в соответствии с условиями, установленными законом, возможна накопительная пенсия (пожизненная), срочная выплата до исчерпания накоплений и единовременная выплата [последняя предоставляется, в частности, лицам, получающим страховую пенсию по инвалидности. – ГАРАНТ.РУ]. По системе ИПК, в зависимости от величины накоплений, будет возможна негосударственная пожизненная пенсия и срочная выплата до исчерпания накоплений, причем с возможностью увеличения срока ее выплаты с учетом доходов от инвестирования. К слову, остаток накоплений ИПК по срочным выплатам можно будет наследовать, в то время как сегодня действует специальный институт правопреемства – у правопреемников меньше очередей, чем у наследников, но при этом перечень оснований для выплаты остатка накоплений ограничен.

В целом ИПК очень похож на добровольную систему негосударственного пенсионного обеспечения (НПО), которая была установлена Федеральным законом от 07 мая 1998 г. № 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" и на систему добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, предусмотренную ст. 29 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (далее – закон об обязательном пенсионном страховании) и Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".

Единственное, но существенное отличие ИПК от двух упомянутых систем состоит в том, что эти системы носили исключительно добровольный характер, а предполагаемый к использованию в ИПК правовой механизм "авторегистрации" работников в данной системе придает ей обязательный формат.

Проект индивидуального пенсионного капитала предполагается запустить с 1 января 2019 года.

Предполагается, что размер платежа определит сам работник, либо платеж будет установлен автоматически. Сегодня же тариф страхового взноса, который работодатель-страховщик осуществляет за работника, составляет 6% заработной платы последнего (ст. 22 закона об обязательном пенсионном страховании).

ИПК, действительно, снизит доход работника и его семьи. Поэтому, на мой взгляд, не следует стремиться к массовому охвату работников новой системой. В системе ИПК должны оказаться только те, чьи заработки позволяют делать накопления, то есть средне и высокооплачиваемые категории работников. И именно в силу данного обстоятельства система ИПК должна быть реально добровольной.

Что касается работодателей, то они ничего не сэкономят от введения ИПК, поскольку весь страховой пенсионный тариф пойдет на выплату страховых пенсий. Роста "серых" зарплатных схем в данном случае не опасаюсь, поскольку в этом не заинтересован работодатель – он ничего дополнительного никуда не платит, а выступает всего лишь в роли налогового агента. В случае с НДФЛ мы же не видим тенденций по сокрытию доходов работников со стороны их работодателей – налоговых агентов. "Серые" зарплатные схемы невозможны без прямого материального интереса работодателя, а в случае с ИПК его нет, так как пенсионные накопления формируются из заработка работника.

В пределах 6% заработка платеж на ИПК будет освобожден от НДФЛ.

Это не представляется возможным, поскольку, чем больше период накопления, тем выше размер ИПК. Вряд ли работники по доброй воле будут платить в ИПК больше 6% своего заработка. Теоретически такая опция у них будет, но освобождение от НДФЛ возможно только в пределах 6% заработка, поэтому платить выше нет никакого стимула. А при практически одинаковом тарифе, как старые работники смогут догнать молодых? Никак.

Платежи по системе ИПК не будут администрироваться. Добровольный платеж не администрируется ни ФНС, ни ПФР.

Для системы ИПК также характерно и то, что в ней нет понятия страховщика, поскольку это не страхование, а накопление – сбережение средств работника на старость. Договор негосударственного пенсионного обеспечения заключается между гражданином и НПФ. Но при этом оператором системы станет коммерческая организация, отбираемая на основе конкурса Банком России. Одной из его функций станет ведение персонифицированного учета платежей и прав. Кроме того, если работник не заключит договор негосударственного пенсионного обеспечения, пенсионный оператор выберет НПФ по умолчанию – "по лотерейному принципу".

Инструмент "авторегистрация" (или "автоподписка") фактически представляет собой основной механизм включения граждан (работников) в ИПК. Разработчики этой системы квалифицируют его как "нечто среднее между добровольным формированием пенсии и обязательным". То есть речь идет о правовых нормах, соединяющих в себе элементы добровольности и обязательности, что совершенно не характерно для российской правовой системы. Дело в том, что данный институт заимствован у стран англо-саксонской правовой семьи, в которых формируются частные пенсии. Ряд обстоятельств, в том числе и то, что в англо-американской системе права нет четкого деления на частное и публичное правовое регулирование (в отличие от романо-германской правовой системы) может затруднить включение в систему российского права данного заимствованного правового института. Россия, напомню, относится к государствам, которые принадлежат к романо-германской правовой семье.

"Автоматическую регистрацию" в пенсионном плане можно метафорически охарактеризовать примерно так: "без меня меня женили" (в нашем случае – "женили" на негосударственном пенсионном фонде). И только после того как работник стал участником пенсионных отношений со всеми вытекающими из них не только правами, но и обязанностями, ему неожиданно возвращают дееспособность, и у него появляется возможность расторгнуть заключенный за него "брак". А без этого считается, что "брак" был совершен по воле "брачующегося" и поэтому он должен (в перспективе) за счет своих собственных средств содержать, в надежде на будущие выгоды, навязанную ему "супругу". Возможность справедливой и юридически непротиворечивой реализации в российской правовой системе данных идей вызывает большие сомнения. Ведь нечеткость юридической природы создает бесконечные возможности для манипулирования поведением людей.

Поэтому пенсионное обеспечение, предоставляемое в режиме "автоматической регистрации", является по своей природе обязательным. Оно отличается от общеизвестного обязательного пенсионного обеспечения фактически наличием лишь единственного условия – о праве работника на прекращение пенсионных отношений. Однако данное условие может лишь немного смягчить уровень обязательности пенсионного обеспечения, но не способно принципиально изменить его обязательную природу.

Применение принципа добровольности при осуществлении гражданами собственных пенсионных накоплений в рамках ИПК было публично и четко провозглашено руководством Минфина России и Банка России в качестве направления государственной политики, что не позволяет произвольно отказываться от данного принципа. Это разрушало бы такую ценность, как доверие граждан к действиям государства, которая закреплена в федеральном законе и на конституционную значимость которой неоднократно указывал в своих правовых позициях Конституционный Суд Российской Федерации.

Но вместе с тем, как уже было сказано, режим "мягкой обязательности", обладает, как минимум, неясной и нечеткой правовой природой.

Совершенно очевидно, что основной массив правовых норм, регулирующих отношения по ИПК, которые опосредуют реализацию частного интереса и корреспондирующую ему свободу воли, должен содержаться в сфере частного права. Напомню, в число отраслей частного права входят, прежде всего, гражданское и трудовое право (регулирующее отношения по трудовому договору).

ТК РФ в настоящее время содержит нормы, регулирующие отношения, связанные с пенсионным обеспечением, но они крайне немногочисленны и, кроме того, непременными участниками их одновременно являются и работник, и работодатель. Согласно же концепции ИПК одним из участников тех отношений, которые особо значимы для его формирования, являются не работодатели, а НПФ. Это препятствует широкому применению норм трудового права при регулировании формирования ИПК.

А гражданское право является инструментом регулирования отношений, основанных на частном интересе и свободе воли. Это дает возможность эффективно использовать его институты при регулировании отношений с участием НПФ. На использование институтов гражданского права ориентирует и концепция ИПК, предусматривающая применение института договора, заключаемого между работником и НПФ.

Сегодня в рамках ГК РФ невозможно без прямого и недвусмысленного волеизъявления работника реализовать идею о заключении им договора негосударственного пенсионного обеспечения, опосредующего включение работников в систему пенсионных накоплений. Соответственно, невозможна "автоматичность" подобного включения даже в том случае, если предусмотреть в законе право добровольного выхода работника из указанной системы. Из ГК РФ следует, что без выражения сторонами договора (двусторонней сделки) их прямой и недвусмысленной воли, направленной на заключение договора, на согласие с его условиями, договор не считается заключенным.

Сторонами договора негосударственного пенсионного обеспечения являются работник и НПФ. Таким образом, для заключения данного договора необходима их воля, выраженная прямо и недвусмысленно. Она необходима даже в том случае, когда эта воля выражается в форме молчания и молчание рассматривается специальным законом как согласие на совершение сделки.

Вследствие этого, если государство сделает механизм формирования гражданами собственных пенсионных накоплений обязательным, в конституционном аспекте это станет более чем проблематичным. Такой режим фактически не будет иметь конституционно значимых оснований и станет приводить к чрезмерным, несоразмерным ограничениям прав работников, то есть к их умалению.

При таком сценарии развития событий нет никакого смысла формировать систему ИПК, иначе это будет простым и недвусмысленным воссозданием системы обязательного пенсионного страхования, от которой принципиально решено было уйти.

Концепция ИПК исходит из частного (а не публичного, как в обязательном пенсионном страховании) характера формирования гражданином своих пенсионных накоплений. Именно в этом фундаментальное отличие ИПК от обязательного пенсионного страхования.

Это, как представляется, возможно в следующих двух случаях. Во-первых, когда с работником до момента "автоматической регистрации" заключается договор негосударственного пенсионного обеспечения в обычном (традиционном) порядке – в частности, на основе его ясного и четкого волеизъявления. Во-вторых, если при "автоматической регистрации" обязанность по уплате пенсионных взносов, являясь добровольной, будет в полном объеме лежать на другом лице (на работодателе, муниципальном образовании и так далее). То есть, если будет использовано что-то вроде конструкции пенсионного договора в пользу третьего лица (ст. 430 ГК РФ) или если будет применен иной, аналогичный этой конструкции, юридический инструмент.

Использование данного инструмента должно приводить к возникновению пенсионного обязательства, в котором выгодоприобретатель обладает только правами, и, кроме того, ему должно быть предоставлено право отказаться от участия в обязательстве. Иные варианты представляются слишком сложными и конфликтными, в первую очередь, в аспекте попыток их включения в российскую правовую систему.

Минфину и Банку России неплохо было бы вместо проталкивания чужеродной идеи "авторегистрации" опереться на современные банковские электронные технологии, которые уже в достаточной степени развиты. Это и быстро, и удобно, а главное – абсолютно законно. Многие из нас уже пользуются услугами интернет-банков. В этой ситуации что мешает построить систему ИПК, при которой пенсионный оператор направит работнику СМС с предложением о заключении договора НПО с конкретным НПФ, а на электронную почту работника вышлет текст договора, а также список всех НПФ, с которыми тот может заключить договор НПО? На мой взгляд, ничего не мешает. Ответное СМС работника с согласием будет означать заключение соответствующего договора. Или с несогласием, или с выбором другого фонда. Но тогда это все будет не просто удобно, как хотят Минфин и ЦБ, а еще и юридически корректно, что крайне важно для людей.