Правовые аспекты изменений, вносимых Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации

26 ноября в 16.00 в компании "Гарант" состоится интернет-интервью Руководителя Правового управления Федерального агентства по туризму Писаревского Евгения Леонидовича.

Тема интервью: "Правовые аспекты изменений, вносимых Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").

Ведущая интернет-интервью Карпунина Наталия Ивановна (компания "Гарант").

Ведущая: Добрый день, уважаемые дамы и господа! Здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория. Мы начинаем наше интернет-интервью, и разрешите представить нашего гостя Писаревского Евгения Леонидовича, руководителя правового управления Федерального агентства по туризму. Тема сегодняшнего интервью: "Правовые аспекты изменений, вносимых федеральным законом в основах туристской деятельности в Российской Федерации". В настоящее время туристическая деятельность Российской Федерации является одной из наиболее выгодных и активно развивающихся отраслей экономики. Большое внимание уделяется развитию отрасли со стороны российского правительства, чья деятельность активно концентрируется в таких направлениях, как создание условий для развития туристической структуры и привлечение инвестиций, продвижение Российской Федерации как туристического направления на внутреннем и мировом рынках, совершенствование профильного законодательства и разработка новых нормативных актов, содействие и подготовка квалифицированных кадров, международное сотрудничество и, главным образом, защита прав туриста. В ходе проведения интернет-интервью планируется обсудить проблемы действующего законодательства в области туризма, а также вопросы совершенствования и законодательной, и правовой базы, развитие механизмов финансовой поддержки, а также состояние и развитие туристической индустрии в современных условиях. На эти и другие актуальные вопросы интернет-аудитории в ходе интернет-интервью ответит руководитель правового управления Федерального агентства по туризму Писаревский Евгений Леонидович. С момента начала нашего интервью поступило несколько десятков разных интересных проблемных вопросов, которые мы и хотим предложить сегодня нашему уважаемому гостю. Мы разбили вопросы на блоки для удобства в соответствии с их тематикой.

Вопрос: Первый блок вопросов у нас касается законодательного регулирования туристической деятельности. Первый вопрос у нас поступил от Ольги Смирновой из Москвы. После принятия Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", скажите, будет ли, наконец, обеспечена защита туристов от действий недобросовестных компаний? Ведь испорченный отдых для каждого — это не только потеря денег, но и надежд на счастливый заранее спланированный отпуск с близкими людьми.

Ответ: Добрый день, уважаемые коллеги. Действительно, после вступления в силу с 1 июня 2007 года изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" гарантии защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта существенно повысились. Для этого Законом предусмотрен механизм финансового обеспечения исполнения обязательств туроператора перед туристом. Причем это может быть либо банковская гарантия, либо договор страхования ответственности туроператора. Статья 17.1 Закона требует, чтобы такое финансовое обеспечение гарантировало туристу возврат денежных средств, внесенных в счет договора о реализации туристского продукта, за услуги, оплаченные, но не оказанные туроператором или третьими лицами (гостиницы, перевозчики и др.), а также выплату денежных средств, причитающихся туристу в возмещение реального ущерба, возникшего в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта, в том числе денежных средств, необходимых для компенсации расходов, понесенных туристом или иным заказчиком в связи с непредвиденным выездом (эвакуацией) из страны (места) временного пребывания..
Мне представляется, что эти и другие положения нового закона должны повысить уверенность туристов в реализации их планов "на счастливый заранее спланированный отдых с близкими людьми".

Вопрос: Следующий вопрос от Сергея Масленникова из Москвы. Безопасность туризма это теперь не только безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба при совершении путешествия окружающей среде, но и ненанесение ущерба материальным и духовным ценностям общества и безопасности государства. Поясните, что понимать под "материальными и духовными ценностями общества и безопасности государства".

Ответ: Спасибо за вопрос. Мы прекрасно знаем, что туризм связан с перемещениями во времени и пространстве большого количества людей, услуг, товаров и финансовых средств. В определенных ситуациях, все это может сопровождаться, с одной стороны, воздействием на туристов разнообразных угроз безопасности (террористические акты, преступления и правонарушения, посягающие на жизнь и здоровье туристов, их имущество, природные опасности), а с другой стороны — иногда сами туристы являются источниками противоправных действий, а также причинения ущерба окружающей среде, объектам культурного и природного наследия. Каналы туризма могут использоваться недобросовестными предпринимателями для незаконной миграции, отмывания денежных средств полученных преступным путем и др.
Как видим туризм оказывает серьезное влияние на состояние экономической, политической, миграционной и других составляющих безопасности. В конечном итоге от безопасности туризма во многом зависит и национальная безопасность Российской Федерации.
Поэтому, в новой редакции закона о туристской деятельности, определение безопасности туризма стало более объемным, чем ранее. Теперь безопасность туризма включает в себя не только личную безопасность туристов и сохранность окружающей среды, но и ненанесение ущерба при совершении путешествий материальным и духовным ценностям общества, а также безопасности государства.
Появление в новом Законе о туристской деятельности положений о материальных и духовных ценностях общества связано с гармонизацией туристского закона с положениями Закона Российской Федерации "О безопасности". Согласно статье 1 этого Закона к числу основных объектов безопасности относятся общество и государство.
К материальным ценностям общества можно отнести:
имущество и имущественные права, денежные средства, принадлежащие гражданам, юридическим лицам, органам государственной власти и органов местного самоуправления;
средства соответствующих бюджетов России, имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, (государственная казна Российской Федерации, казна субъекта Российской Федерации, казна муниципального образования);
валютные ценности (иностранная валюта, драгоценные металлы и природные драгоценные камни, государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе алмазный фонд и золото-валютные запасы России) и др.
Духовные ценности общества - это нравственные и эстетические императивы (требования), выработанные человеческой культурой и являющиеся продуктом общественного сознания.
Духовные ценности общества формируются и развиваются в процессе отношений между людьми, их объединениями по поводу духовно-культурных благ и соответствующих материализованных институтов, учреждений (образовательных, научных, культурных, религиозных), через которые реализуются эти отношения. Данные отношения направлены на сохранение исторического опыта, общегуманистических традиций, накопление и развитие научных, нравственно-духовных, культурных ценностей.
Среди духовных ценностей Российского общества можно выделить:
общую историю, экономический уклад, научный и интеллектуальный потенциал народов России,
культурные и иные духовные ценности (нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности и др.),
самобытность, особенности национального сознания, традиционные религии, роль России во всемирной истории и ее международный престиж.
Безопасность государства включает в себя защищенность его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности.

Вопрос: Следующий вопрос от Евгения Халимова из Москвы. Не считаете ли вы, что новый закон неминуемо приведет к монополизации рынка туристических услуг?

Ответ: Да, действительно эта тема поднималась некоторыми депутатами Государственной Думы и представителями общественности на стадии принятия законопроекта в конце 2006 года. Вместе с тем актуальность этого вопроса отпала уже 1 июня. К этому моменту, благодаря эффективной организационной и правовой работе Ростуризма, в Единый федеральный реестр туроператоров вошло около 1350 туроператоров.
В настоящий момент в Едином федеральном реестре туроператоров 4106 организации. Эти цифры свидетельствует о том, что все организации, которые реально занимались туроператорской деятельностью на момент прекращения лицензирования (1 января 2007 года). Среди общего числа туроператоров — 2906 туроператора осуществляют деятельность в сфере международного туризма и 1200 — это туроператоры, занимающиеся внутренним туризмом. Следует отметить, прием заявлений о внесении сведений в Единый федеральный реестр туроператоров продолжается. Только в ноябре их поступило около 300. Мы предполагаем, что по истечении года реализации Закона количество туроператоров в России составит 5 тысяч организаций. Еще интересная особенность, связанная с появлением в нашей стране реестра туроператоров Она заключается в том, что реестр стал элементом добросовестной конкуренции на туристском рынке. От также стимулировал развитие новых видов услуг на финансовом рынке. В частности, закон предусматривает работу на рынке двух финансовых институтов — банков и страховщиков И здесь тоже есть интересная статистика: 4% от общего числа документов о финансовом обеспечении составляют банковские гарантии, выданные банками, а 96% - это договоры страхования ответственности туроператоров и банковские гарантии, выданные страховыми организациями.

Вопрос: Следующий вопрос от Владимирова Михаила из Москвы. Не понимаю, зачем москвичам нужен еще один закон о правовой защите туриста. Во-первых, на этот счет есть главный федеральный документ "О защите прав потребителей", где прописаны и права туристов. А во-вторых, охранная грамота для отдыхающего — это, прежде всего, сам договор с турфирмой, где по желанию клиента от и до можно прописать все, на чем он настаивает, будь то вид на море, пятизвездочный отель или что-то еще.

Писаревский: Это очень интересный, правовой вопрос. Мы прекрасно знаем, что судебная практика идет по пути следующего толкования законодательства, регулирующего вопросы защиты прав потребителей на рынке услуг: главенствующее место у нас занимает Гражданский кодекс, как "конституция" экономической деятельности; далее следует - отраслевой закон, регулирующий те или иные виды услуг, и после этого - применяется Закон о защите прав потребителей. Длительное время в отношениях с участием туристов и туристских фирм судебные органы применяли нормы закона "О защите прав потребителей", минуя базовый туристский закон. И это не случайно, Закон о туристской деятельности в редакции 1996 года, противоречил положениям. Гражданского кодекса о возмездном оказании услуг. Напомню, что в Законе договор между туристом и турфирмой именовался договором розничной купли-продажи туристского продукта.
В связи с этим потребовалось создание нового закона, который расставил все на свои места и занял нишу между Гражданским кодексом и законом "О защите прав потребителей", не входя в противоречие с ними. Так, действующий закон о туристской деятельность определяет правовую природу договора о реализации туристского продукта — как разновидность договора возмездного оказания услуг. Закон, с учетом специфики отношений в сфере туризма, эффективно решает вопросы защиты прав потребителей. Более того, этой цели служит не только базовый закон о туристской деятельности, но и Постановление Правительства России от 18 июля 2007 года, которое утвердило разработанные Ростуризмом Правила оказания услуг при реализации туристского продукта. Правила гармонично вписываются в общую систему туристского законодательства и законодательства о защите прав потребителей. Поэтому, безусловно, договор с туристом - это охранная грамота. Но в тех случаях, когда недобросовестные участники рынка заключают договор, не соответствующий законодательству, либо вообще отказываются от заключения каких-либо договоров (а такие случаи тоже бывают) к отношениями между туристами и турфирмами должны применяться императивные нормы закона о туристской деятельности, а также Правил оказания туристских услуг.

Вопрос: Следующий вопрос от Ольги из Москвы. Скажите, как идет работа по совершенствованию законодательства в сфере туризма сейчас? Планируются ли в ближайшее время какие либо изменения еще?

Писаревский: Спасибо за вопрос. Работа по совершенствованию законодательства в любой сфере правовой жизни нашей страны должна вестись постоянно и на систематической основе. Это - основа основ законоведения, потому что общественные отношение в экономике, политике, культуре нашей страны на современном этапе интенсивно развиваются. Надо помнить, что мы живем в сложноорганизованном и развивающемся мире, что требует от государства чуткого реагирования на вызовы времени, особенно в вопросах правового оформления формирующихся общественных отношений. Что касается закона о туристской деятельности, то в настоящий момент идет глубокий анализ и обобщение, осмысление правоприменительной практики его реализации. Мы собираем информацию из различных источников (суды, банки, страховщики, Роспотребнадзор и др.). Для этих целей 4 октября Руководитель Ростуризма Владимир Стржалковский подписал приказ о создании рабочей группы по мониторингу реализации законодательства о туристской деятельности. В эту рабочую группу вошли представители Министерства внутренних дел, Роспотребнадзора, , Всероссийского союза страховщиков, Ассоциации российских банков, Ассоциации туроператоров России, то есть практически всех заинтересованных в надлежащем исполнении закона о туристской деятельности органов власти и участников туристского рынка. Первый анализ и обобщение правоприменительной практики мы планируем выпустить в марте 2008 года. Информация об этом будет размещена на сайте Ростуризма: www.russiatourism.ru. В зависимости от итогов этого анализа и обобщения можно будет говорить об изменениях законодательства.
По моему мнению, не дело бессистемно, без надлежащего правового социального и экономического обоснования вносить изменения в закон. Я бы ответил так на этот вопрос.
Что касается принятия новых нормативных правовых актов, в том числе развивающих положения Закона о туристской деятельности, то в этом направлении Ростуризм проводит большую работу. Так, например, завершилась подготовка Административного регламента по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Проект приказа Федерального агентства по туризму прошел согласование и был утвержден на Правительственной комиссии по административной реформе. В развитие регламента заключены Соглашения с Федеральной службой безопасности, Росгидрометом, Роспотребнадзором, МВД и рядом другими органами власти. В настоящий момент готовится его направление на регистрацию в Минюст России. И мы надеемся, что уже к зимнему туристическому сезону, концу декабря этого года, туристы, туроператоры, турагенты будут своевременно и в доступной форме получать информацию об угрозах безопасности, как в нашей стране, так и за рубежом. Кроме того в начале 2008 года будут подготовлены стандарты деятельности инструкторов-проводников, обеспечивающих безопасность туристов при прохождении ими маршрутов повышенной опасности (водные, горные, спелеологические объекты и др.) Готовится национальный стандарт оказания услуг экскурсоводов, гидов, гидов- переводчиков. И такого рода примеров можно привести множество. И мы считаем это текущей правовой работой, которая в направлена на защиту прав и законных интересов потребителей. А в конечном итоге, всех нас, потому что каждый из нас является хотя бы раз в жизни был путешественником (туристом).

Вопрос: И в продолжение затронутой темы вопрос от Артема Омельченко из Москвы. В России практически отсутствует контроль на туристическом рынке страны государства. Планируются ли какие-либо изменения в данной проблеме?

Писаревский: Я считаю, что контроль на туристическом рынке существует и он достаточен. Президентом и Правительством России контрольно-надзорные полномочия за потребительской сферой и защитой прав потребителя, в том числе в сфере оказания туристских услуг, возложены на Роспотребнадзор.
Задача государства в этом вопросе - обеспечить баланс между свободой предпринимательской деятельности и публичными интересами (защита прав потребителей, охрана природного и культурного наследия, обеспечение безопасности общества и государства). Здесь важно не переборщить с избыточным давлением на бизнес. Многие контрольные функции можно передать гражданскому обществу — профессионалам туризма (например, ассоциациям туроператоров), которые часто более эффективно, чем государство могут разобраться с нерадивыми участниками рынка. Но и безнаказанность, грубое попрание закона предпринимателями тоже нельзя допускать. Для этих целей у органов управления туризмом должен быть весь арсенал правовых средств, вплоть до возможности подачи исков о ликвидации юридических лиц, неоднократно или грубо нарушающих законодательство.
Федеральное агентство по туризму оперативно реагирует на случаи незаконной предпринимательской деятельности. Так, по заявлениям Ростуризма было возбуждено несколько уголовных дел в отношении руководителей организаций, которые злостно нарушая закон, занимались туроператорской деятельностью без вхождения в единый федеральный реестр туроператоров.

Вопрос: Каким же образом Ростуризм осуществляет проверку деятельности туристических фирм? И где можно ознакомиться с этой информацией?

Вопрос: Вопрос от Анны из Москвы. Ведение реестра туроператоров, как и ранее, осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Федеральным агентством по туризму. Расскажите подробнее, каким образом ведется данный реестр.

Писаревский: Основная функция Федерального агентство по туризму в области государственного регулирования предпринимательства в сфере туризма — это формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров. С момента вхождения организации в реестр она получает право заниматься предпринимательской деятельностью в сфере туризма, т.е. реестр — это способ легализации туроператоров на рынке.
Осуществление данных функций (полномочий) Ростуризма включает в себя прием заявлений (документов) туроператоров о внесении сведений в единый федеральный реестр, проведение правовой экспертизы данных документов, проверка достоверности представляемых сведений, а также контроль за текущим состоянием финансового обеспечения туроператоров.
В реестре содержатся следующие сведения о туроператоре:
полное и сокращенное наименования на русском языке; если в учредительных документах туроператора его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке - также наименование туроператора на этом языке;
адрес (место нахождения) и почтовый адрес;
сведения об учредителях туроператора;
серия, номер и дата выдачи документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице, осуществляющем туроператорскую деятельность, в единый государственный реестр юридических лиц;
серия, номер и дата выдачи свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, идентификационный номер налогоплательщика;
фамилия, имя и отчество руководителя юридического лица, осуществляющего туроператорскую деятельность (далее - руководитель туроператора);
размер финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее - договор страхования ответственности туроператора) либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта (далее - банковская гарантия), наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение;
сфера туроператорской деятельности (международный туризм, внутренний туризм, международный и внутренний туризм);
адреса (места нахождения) и почтовые адреса структурных подразделений туроператора, осуществляющих туроператорскую деятельность.
Полномочия Ростуризма по формированию и ведению реестра туроператоров, в том числе основания исключения сведений из реестра определяются в Приказе Федерального агентства по туризму от 10 мая 2007 г. N 28 "Об утверждении Положения о ведении единого федерального реестра туроператоров". Приказ этот зарегистрирован в Минюсте России и официально опубликован в "Российской газете". Кроме того, вопросы формирования и ведения реестра также регламентируются Приказом Ростуризма от 01 июня 2007 г., N 40 "О порядке определения критериев для присвоения туроператору реестрового номера в Едином федеральном реестре туроператоров" .
Процедура вхождения в реестр достаточно проста. Сведения о туроператоре вносятся в реестр на основании заявления туроператора, представляемого в Ростуризм содержащего сведения, подлежащие внесению в реестр. Указанное заявление составляется в письменной форме и удостоверяется подписью руководителя туроператора или иного лица, уполномоченного представлять туроператора. При этом руководитель туроператора или иное лицо, уполномоченное представлять туроператора, указывает данные своего паспорта, а при его отсутствии - иного документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с заявлением туроператора о внесении сведений о нем в реестр представляются документы, подтверждающие сведения о туроператоре, подлежащие внесению в реестр, либо засвидетельствованные в нотариальном порядке копии этих документов (ИНН, свидетельство о государственной регистрации, сведения об учредителях, документ о финансовом обеспечении и др.).
Решение о внесении сведений в реестр принимается Ростуризмом в пятидневный срок.
Основанием для отказа во внесении сведений в реестр является: предоставление недостоверных сведений о туроператоре или несоответствие финансового обеспечения туроператора требованиям закона. Внесение сведений в реестр или отказ во внесении сведений в реестр оформляется приказом Ростуризма. К настоящему моменту подготовлено уже 41 приказ по данному вопросу.
Ростуризм обязан публиковать не реже одного раза в год в государственных периодических печатных изданиях, а также размещать актуализировать на своем сайте в сети Интернет сведения о туроператорах содержащиеся в реестре. Начиная, с 1 июня 2007 года на сайте Ростуризма размещается и актуализируются основные сведения о туроператорах, вошедших в реестр.
Ростуризм вправе исключить сведения о туроператоре из реестра в случаях:
- ликвидации туроператора - со дня, следующего за днем, когда Федеральному агентству по туризму стало известно о внесении в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в Единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что туроператор находится в процессе ликвидации, либо со дня, следующего за днем публикации в соответствии с указанным Федеральным законом решения о предстоящем исключении туроператора из Единого государственного реестра юридических лиц;
- прекращения деятельности туроператора в результате его реорганизации, за исключением реорганизации в форме преобразования, - со дня, следующего за днем, когда Федеральному агентству по туризму стало известно о завершении в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" реорганизации туроператора;
- непредставления туроператором в Федеральное агентство по туризму сведений о наличии у него финансового обеспечения на новый срок - со дня, следующего за днем истечения установленного статьей 17.3 Закона срока представления сведений о наличии финансового обеспечения на новый срок;
- непредставления в соответствии с ч. 10, 11 ст. 17.5 Закона туроператором в течение 30 календарных дней со дня выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора или уплаты денежной суммы по банковской гарантии документа, подтверждающего увеличение размера финансового обеспечения туроператора до размеров, предусмотренных Законом.
Кроме того, оформляются свидетельства о внесении сведений о туроператорах в Единый федеральный реестр туроператоров. "Порядок выдачи свидетельства о внесении сведений о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров" утвержден приказом Ростуризма от 10.05. 2007г. N 29.
Для упрощения процедуры внесения сведений о туроператорах в реестр Ростуризмом разработаны образцы документов, подтверждающих сведения, содержащиеся в реестре. Данная информация размещена на официальном сайте Ростуризма в сети "Интернет" www.russiatourism.ru.

Вопрос: Мы переходим к следующему блоку вопросов, посвященных лицензированию туроператорской деятельности. Достаточно много поступило вопросов касаемо этой тематики, и многие из них, в общем, сводились к следующему. Скажите, пожалуйста, оправдалась ли, на ваш взгляд, такая мера, как отмена лицензирования для туристических фирм? И принесла ли эта мера ожидаемые результаты на данный момент?

Писаревский: В Российской Федерации с 1993 по 2001 год существовало лицензирование международной туристической деятельности, а с 2002 по 2007 - лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Надо сказать, что институт лицензированиея как способ государственного регулирования для зарождающегося туристского рынка был адекватен существующим тогда условиями предпринимательской деятельности. Однако в последние годы стало очевидно, что лицензирование не решало главный вопрос — обеспечение сохранности денежных средств туристов. Было множество ситуаций, когда даже при наличии судебных решений и исполнительных листов туристы не могли вернуть свои деньги за несостоявшиеся по вине туроператоров путешествия. У так называемых туроператоров не было ни денежных средств, ни имущества, на которое можно было обратить взыскание. Поэтому на смену лицензированию пришел механизм финансовой ответственности туроператоров, хорошо зарекомендовавший себя за рубежом, особенно в Европейском Союзе. Теперь банки или страховщики будут отвечать перед туристами за реальный ущерб, который причинен туристам в результате существенного нарушения обязательств туроператорами. Имеется и положительная практика по данному вопросу. В августе —октябре 2 московские страховые компании во внесудебном порядке выплатили туристам около 1600 000 рублей по 2 страховым случаям. В первом случае — туроператор просто исчез с деньгами туристов, а во втором - оказался неплатежеспособен. И в том и в другом случае финансовое обеспечение эффективно сработало.

Вопрос: И следующий вопрос от Кувшиновой Марии из Москвы. В связи с отменой лицензирования туроператорской деятельности согласно новой редакции закона от 1 июня 2007 года новым методом государственного регулирования рынка туризма был выбран Единый федеральный реестр туроператоров. А почему о реестре турагентов в новом законе нет ни слова? Исходя из этого можно предположить, что государство решило уйти от проблем, связанных с работой турагентств, и сконцентрировать свое внимание на туроператорах, формирующих туристский продукт.

Вопрос: Вопрос, от Быстрицкой Ольги из Москвы. Для осуществления туроператорской деятельности теперь требуется финансовое обеспечение в размере, установленном законом. Однако для осуществления турагентской деятельности финансовое обеспечение не нужно, то есть теперь турагентства не несут никакой финансовой ответственности?

Писаревский: Спасибо за вопрос. Согласно закону о туристской деятельности турагент — это лицо, которое занимается продвижением и реализацией туристского продукта, сформированного туроператором. Турагент , являясь посредником, осуществляет оказание юридических и фактических услуг, связанных с заключением и исполнением договоров о реализации туристского продукта между туроператорами и туристами. Чаще всего турагенты выступают в роли "розничных продавцов" туристских продуктов различных туроператоров. Турагент всегда действует в чужих интересах, осуществляя свою деятельность от имени и по поручению туроператора, либо по поручению туроператора, но от собственного имени. Если лицо представительствует от имени туриста, то такое лицо именуется в Законе о туристской деятельности не турагентом, а заказчиком туристского продукта. Как видим в настоящее время главным действующим лицом на российском рынке, как и в других развитых правопорядках (Германия, Нидерланды и т.д.) является туроператор — производитель туристского продукта. Именно туроператор отвечает перед туристами за качество и безопасность туристского продукта, за надлежащее оказание входящих в туристский продукт услуг перевозчиков, гостиниц и т.д. Поэтому законодатель решил не возлагать излишние административные формальности на турагентов, в том числе отменил лицензирование турагентской деятельности. Тем более, что турагенты - это в основном субъекты малого предпринимательства.
Тем не менее, это не значит, что в России не осуществляется правовое регулирование турагентской деятельности. Так, отношения между туроператорами и турагентами подробно регламентируются положениями Гражданского кодекса о договорах комиссии, поручения, агентирования. Статья 9 Закона о туристской деятельности определяет существенные условия договора между туроператором и турагентом, в частности:
условия продвижения и реализации турагентом туристского продукта;
полномочия турагента на совершение сделок с туристами и (или) иными заказчиками от имени туроператора;
условие, предусматривающее возможность (невозможность) заключения турагентом субагентских договоров;
порядок взаимодействия туроператора и турагента в случае предъявления им претензий туристов или иных заказчиков по договору о реализации туристского продукта;
условие, предусматривающее возможность осуществления выплат туристам и (или) иным заказчикам страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии в случае заключения договора о реализации туристского продукта между туристом и (или) иным заказчиком и турагентом;
взаимная ответственность туроператора и турагента, а также ответственность каждой из сторон перед туристом и (или) иным заказчиком за непредставление или представление недостоверной информации о туристском продукте, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта.
В целях обеспечения гарантий защиты прав потребителей статья 10.1.Закона о туристской деятельности устанавливает требования к договору о реализации туристского продукта, заключаемому между туристом и турагентом, действующим от своего имени
Кроме того, туроператоры также устанавливают специальные (дополнительные) требования к своим турагентам, в том числе в области профессиональной квалификации, финансовой устойчивости и т.д., а также с учетом специфики отдельных видов реализуемого туристского продукта
И, наконец, Правила оказания услуг по реализации туристского продукта напрямую распространяются на турагентов. В них определяется порядок организации работы исполнителя-турагента, порядок предоставлению туристу информации, заключения, исполнения и прекращения договора о реализации туристского продукта, ответственность турагентов.
Таким образом, законодательство Российской Федерации содержит достаточно правовых норм, регулирующих деятельность турагентов, чтобы с одной стороны обеспечивать публичные интересы государства и общества, а с другой - не создавать избыточных административных барьеров для субъектов малого предпринимательства.

Вопрос: Мы переходим к следующему вопросу. Ранее на туроператоров и турагентов налагалась обязанность информировать о не возвратившихся из путешествия туристах. Теперь такой обязанности нет. Почему обязанность сообщать о чрезвычайных происшествиях с туристами во время путешествия любых путешествий, в том числе по территории Российской Федерации, зарубежных стран, теперь заменена на обязанность сообщать только о чрезвычайных происшествиях с туристами во время прохождения каких-то маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни, здоровья туристов по территории Российской Федерации?

Ответ: Дело в том, что ранее, несмотря на казалось бы, внешнюю привлекательность этой нормы, она не была подкреплена конкретными механизмами и самое главное юридической ответственностью за ее неисполнение, т.е. носила декларативный характер. Как правило, редкие туроператоры информировали органы власти о не возвратившихся туристах, да и то, в случаях, когда с туристами происходили трагические события (смерь, травмы и т.д.). Теперь данная норма ограничена реальными проблемными ситуациями, которые взяты под дополнительный контроль со стороны Ростуризма и Министерства по чрезвычайным ситуациям.
Статья 14 федерального закона возлагает на туроператоров обязанность пользоваться услугами профессионально подготовленных инструкторов-проводников, которые должны информировать аварийно-спасательные службы МЧС России о всех передвижениях тургрупп по маршрутам повышенной опасности, предоставлять список участников группы, обеспечивать туристов необходимым снаряжением, телефонной связью и т.д. Вот на такого рода ситуации сейчас распространяется обязанность туроператоров информировать органы власти о невозвратившихся туристах. Это вполне реальный механизм. Напомню, что в сентябре 2007 года Федеральное агентство по туризму заключило соглашение с Министерством по чрезвычайным ситуациям о совместных действиях по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, происходящих с туристами на территории нашей стране, а также о взаимном обмене информацией об угрозах безопасности туристов.
Следует напомнить, что туроператоры обязаны информировать туриста о возможных рисках и их последствиях для его жизни и здоровья в случае, если турист предполагает совершить путешествие, связанное с прохождением маршрутов, представляющих повышенную опасность для его жизни и здоровья (горная и труднопроходимая местность, спелеологические и водные объекты, занятие экстремальными видами туризма и спорта и другие) (пункт 7 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта). Турист также вправе потребовать от туроператора оказания содействия в предоставлении услуг по страхованию иных рисков при совершении путешествий, связанных с прохождением туристами маршрутов, представляющих повышенную опасность для их жизни и здоровья ( пункт 18 Правил).

Вопрос: Следующие два вопроса зачитаю вместе: от Игоря из Самары и от Белова Максима из Москвы. Каким образом можно определить надежность турагентства? Где можно проверить его на так называемую юридическую чистоту? И второй вопрос: как сейчас обстоят дела с появлением фирм-однодневок и на что следует обращать внимание прежде всего при покупке тура, чтобы потом не оказаться обманутым?

Ответ: Фирмы — однодневки, как и в любой сфере предпринимательства, бывают и туризме. Но с каждым годом их становится все меньше и меньше. Причем существенный вклад в уменьшение их числа внесен как раз принятием известных изменений в законодательство о туристской деятельности. Кроме того, Ростуризм активно с ними борется: возбуждаются уголовные дела, проводятся иные правоохранительные мероприятия и т.д.
Самый главный совет — это внимательно читайте документы, которые вы подписываете. У каждого туриста, наряду с правом на безопасность услуги, есть еще одно ключевое право — это право на информацию. Так, как турист не обладает профессиональными познаниями в области туризма и путешествий он вправе до заключения договора требовать от профессионалов туризма предоставления ему в наглядной и доступной форме полной и достоверной информации о туристском продукте и исполнителе услуги.
Далее — необходимо убедиться в законности деятельности туроператора, туристский продукт которого вы приобретаете. Причем информацию об этом вам также обязан предоставить турагент, если договор заключается между туристом и турагентом. Сведения о туроператоре можно проверить на официальном сайте Ростуризма. Если вы не найдете там информации о компании, которая сформировала туристский продукт — лучше отказаться от приобретении этого тура. Гарантий, в том числе финансовых в этом случае у вас не будет никаких. В каждом договоре туриста с турфирмой, предлагающий туристский продукт, должны быть указаны реестровый номер туроператора, сформировавшего турпродукт, его наименование, место нахождения (почтовый адрес), а также наименование, место нахождение и почтовый адрес страховщика или банка, выдавшего туроператору финансовое обеспечение, а также реквизиты документа о финансовом обеспечении.
В идеале, конечно, каждый человек, совершая подобного рода сделки, должен посоветоваться с юристом, поскольку надо понимать, что, отдавая аванс, иногда очень большие деньги за путешествие, вы рискуете не получить ни услуг, ни денег обратно.

Вопрос: Мы переходим к заключительному блоку вопросов, касающихся различных проблем в сфере туристической деятельности. Первый вопрос этого блока от Павла Нитульского. Уважаемый Евгений Леонидович, в новом законе "Об основах туристской деятельности в РФ" четко прописано, что ответственность за все входящие в турпродукт услуги несет туроператор. Однако, ссылаясь на статью 120 Воздушного кодекса РФ, большинство фирм утверждает, что за задержку рейса, в том числе чартерного, турист должен предъявлять претензии авиакомпании, которая может заплатить по 25 рублей за час. В итоге за потерянный день отдыха — а это сотни долларов и сутки нервотрепки — получаем жалкие 20 долларов.

Ответ: Вопрос очень актуальный. К нам тоже очень много поступает жалоб по задержкам рейсов. Здесь надо понимать, что закон о туристской деятельности в статье 9 четко обозначил, что ответственность за все услуги, входящие в туристский продукт, независимо кем эти услуги оказываются, несет туроператор. Надо помнить, что общее правило заключается в том, что турист не должен бегать по различным услугодателям, которые оказывают услуги, входящие в туристский продукт, заявлять им претензии и просить выплатить компенсацию. Делать это должен туроператор, после того, когда рассчитается с туристом за ненадлежащее оказанные услуги. В тоже время, многое зависит и от вида перевозки, входящей в состав туристского продукта. Так, если перевозка чартерная, то ответственность за неисполнение договора лежит на туроператоре, т.к. он является договорным перевозчиком. При регулярной перевозке - претензии и иски должны заявляться туристом фактическому перевозчику- судовладельцу-эксплуатанту. Что касается рынка воздушных перевозок, то можно сказать, что правовое регулирование в данной сфере активно развивается. Так, Министерство транспорта летом утвердило федеральные авиационные правила перевозки пассажиров, грузов и багажа, которые направлены, прежде всего, на защиту прав потребителей, в том числе при задержках рейсах. Пассажиры должны обеспечиваться горячим питанием, гостиницами и т.д. Готовятся изменения и в Воздушный кодекс, существенно увеличивающие компенсацию пассажирам в случае причинения вреда их жизни и здоровью и т.д. Но согласен, что все это происходит очень медленно.

Вопрос: Следующий вопрос от Владимира из Москвы. Последнее время активно обсуждается создание туристско-рекреационных зон. Не считаете ли вы, что такая зона может превратиться в офшор, поскольку нет жестких ограничений по размерам территории? И какие законодательные преграды, на ваш взгляд, могут противостоять этой угрозе?

Ответ: Я бы ответил на этот вопрос следующим образом: скорее, мы должны думать о превращении всей территории Российской Федерации в одну большую туристско-рекреационную зону. В Турции, например, стоимость инвестиционного проекта только одной из туристских зон равняется 40 млрд. долларов США. У нас же эти суммы пока на всю страну на порядок меньше. У нас - туристско- рекреационные зоны, это в первую очередь благоприятный режим администрирования для инвесторов. Конкретных льгот не так уж много. Эти льготы касаются земельного налога, налога на имущество, которые устанавливаются субъектами Российской Федерации. На федеральном уровне - возможность перенесения убытков, полученных от туристско-рекреационной деятельности на более поздние отчетные периоды. Вот, пожалуй, и все.
Чем больше мы будем строить гостиниц, санаториев, аэропортов, дорог, в нашей стране, а именно для этих целей принимался закон о туристско-рекреационных особых экономических зонах, тем выше будет конкурентоспособность национальной туристской индустрии, уровень занятости и благосостояния населения, эффективность регионального развития, доходы государства и т.д.
Туризм действительно во всем мире — катализатор развития экономики, социальной сферы и культуры. И, на мой взгляд, следует говорить о расширении числа туристско-рекреационных зон, а не уменьшении и сокращении льгот для них. Я считаю — это большое благо для России, что появился такой закон. Он впервые в нашей стране дал понятие туристско-рекреационной деятельности, которая объединила в себе туристскую, санаторно — курортную и инвестиционную деятельность. Это позволяет решать комплексно и системно множество проблем в сфере туризма. И нужно только скорейшим образом приступать к реализации реальных проектов создания этих зон. И, кстати, многое уже делается. Я знакомился с интереснейшей презентацией туристской зоны на территории города Анапы. Интересные проекты есть в Алтайском крае и горном Алтае, Бурятии и Иркутской области, Краснодарском и Ставропольском крае и многих других.

Вопрос: Следующий вопрос от Колесникова Павла из Московской области. Скажите, пожалуйста, принимаются ли со стороны Ростуризма какие-нибудь меры повышения правовой культуры туристов, поскольку турист защищен до конца только тогда, когда он сам знает о своих правах?

Ответ: Очень правильная постановка вопроса. И я полностью согласен с Павлом, потому что многие проблемы в сфере защиты прав потребителей могли бы решаться, если бы уровень правовой культуры туристов был более высоким, чем в настоящий момент. Человеку, который знает свои права и умеет их эффективно защищать — гораздо комфортнее путешествовать и получать максимальный эффект от таких путешествий.
Ростуризм проводит мероприятия, направленные на оказание методологической помощи потребителям туристских услуг, повышение их правовой культуры. Например, на официальном сайте Ростуризма в сети "Интернет" в разделе "Туристу на заметку" размещены рекомендации и документы, связанные с защитой прав и законных интересов туристов. За 6 месяцев действия Закона подготовлено множество публикаций, докладов по вопросам защиты прав туристов как потребителей. Правовым управлением Ростуризма отправлено около 300 ответов на письма граждан, разъясняющих отдельные нормы законодательства о туристской деятельности.

Вопрос: Вопрос от Александры Степанцовой из Курска. Вы, в принципе, уже достаточно подробно ответили. Скажите, пожалуйста, прежде чем поехать отдыхать за рубеж, на что следует обратить особое внимание в первую очередь. Может, дадите несколько правовых советов по поводу того, как туристу ориентироваться в новых условиях? Мы уже затрагивали сегодня те моменты, на которые следует обращать внимание, когда заключаешь договор или обращаешься в турфирму, а здесь, вероятно, пользователь спрашивает о каких-то правовых советах по поводу того, на что следует обращать внимание, оказавшись на территории другого государства.

Ответ: Я думаю, что в какой-то степени уже ответил на этот вопрос. Большой блок обязанностей лежит, конечно же, профессионалах туризма и органах государства (дипломатические представительства за рубежом и т.д.) которые обязаны обеспечивать безопасность туристов, качественно и своевременно оказывать услуги, оперативно реагировать на претензии туристов, осуществлять покровительство и защиту российских граждан за рубежом. Но нельзя забывать и о том, что турист сам ответственен за свою жизнь, за свое имущество и за жизнь своих близких. Надо внимательно знакомится со всеми документами, необходимыми для совершения путешествия, сроках начала и окончания их действия. В моей профессиональной практике был случай, когда гражданка Российской Федерации, получив паспорт, неоднократно пересекала государственную границу с Китайской Народной Республикой в составе туристической группы. И, совершая уже четвертую или пятую поездку, ее задержали российские пограничники по причине отсутствия в ее загранпаспорте печати ОВИРа. В результате поездка была сорвана. Возник правовой конфликт с туристической фирмой, которая оказывала содействие в оформлении документов.
Только тогда вы получите от путешествия максимум удовольствия, когда будете соблюдать элементарные правила при совершении путешествий.

Ведущая: Спасибо, Евгений Леонидович! На этой оптимистической ноте позвольте закончить наше интервью и еще раз поблагодарить вас за то, что нашли время приехать к нам и ответили на вопросы нашей интернет-аудитории. Спасибо!

Интернет-интервью организовано компанией "Гарант". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N 77-14642). При распространении сообщений и материалов Информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на Информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона "О СМИ").