К 10-летию Конституции Российской Федерации

Тема конференции: "К 10-летию Конституции Российской Федерации".

Конференция проводится компанией "Гарант" при поддержке компании "Гарант-Интернет" и журнала "Законодательство". Компания "Гарант" зарегистрирована в качестве Информационного агентства (свидетельство: ИА N77-14642). При распространении сообщений и материалов информационного агентства другим средством массовой информации ссылка на информационное агентство обязательна (ст. 23 Закона о СМИ).

Ведущий интернет-конференции - Шаманов Евгений Вячеславович (директор по внешним связям компании "Гарант").

Ведущий: Доброе утро, уважаемые дамы и господа, здравствуйте, уважаемая интернет-аудитория! Мы начинаем нашу интернет-конференцию.

В этом году исполняется 10 лет с момента принятия на всенародном голосовании Конституции России. Конституция принималась в крайне непростое время, и многие скептики предрекали ей плачевное будущее. Однако за прошедшее время Конституция доказала свое право на существование и стала поистине основой развития законодательства в России. Без этого документа не представлялось бы возможным демократическое развитие нашей страны. Конституция стала одним из основных факторов становления и развития новой России. Конституция дала мощный импульс для становления новой российской государственности.

Неделю назад мы провели научно-практическую конференцию "Конституционное развитие Российской Федерации (1993-2003)" с участием представителей органов государственной власти и научных организаций. А сегодня мы проводим конференцию с Председателем Конституционного Суда Российской Федерации Валерием Дмитриевичем Зорькиным на тему: "К 10-летию Конституции Российской Федерации".

Как работает Конституция России? Какова роль Конституции и Конституционного Суда в становлении правового, демократического общества в России? Освещению этих и других вопросов, касающихся 10-летию российской Конституции, посвящена наша сегодняшняя интернет-конференция на тему: "К 10-летию Конституции Российской Федерации".

Разрешите представить нашего сегодняшнего гостя - это Валерий Дмитриевич Зорькин Председатель Конституционного Суда Российской Федерации.

Зорькин В.Д.: Здравствуйте, добрый день!

Ведущий: Конференция организована компанией "Гарант" при поддержке компании "Гарант-Интернет" и журнала "Законодательства". Я рад представить директора компании "Гарант" Дмитрия Викторовича Першеева, директора компании "Гарант-Интернет" Алексея Евгеньевича Солдаткина, главного редактора журнала "Законодательство" Наталью Викторовну Ткаченко, заместителя директора по внешним связям компании "Гарант" Комарову Татьяну Юрьевну.

Зорькин В.Д.:

Это очень серьезный вопрос. На мой взгляд - не нуждается. Объясню почему. Наша Конституция, если оценивать ее с экспертной точки зрения, хороша и обладает целым рядом достоинств и преимуществ. В ней есть все: и сильная конструкция власти, и гарантии прав и свобод граждан на уровне и мировых стандартов, и принципы федерализма и разделения властей, и многое другое. Опасно менять Конституцию в условиях переходного периода, когда реформы не завершены, а общество только учится жить по демократически. 10 лет - это для кого-то большой срок, но для государства - это просто микроскопическая величина. Но дело даже не в этом. Ошибочно полагать, что изменение текста Конституции даже после завершения этих реформ приведет нас в рай. Соединенные Штаты не меняли Конституцию ни разу, в смысле стандартов власти. А те знаменитые поправки в Билль о правах, которые все же были внесены, принимались каждый раз с большими трудностями, с сопротивлением.

В нашей Конституции правам и свободам человека посвящена целая глава, и эта глава не только не хуже мировых стандартов, а, пожалуй, даже лучше. Все эксперты это признают.

Возникает вопрос: так зачем менять Конституцию? Ведь изменение Основного закона - это плод политической борьбы, политических страстей. Тем более, в условиях отсутствия прочных политических партий, которые могли бы умерить власть и уберечь общество от шараханья то вправо, то влево. Слишком велика вероятность того, что корабль опрокинется. Есть база, и главное сейчас - научиться жить по этой Конституции. Простой пример: есть прекрасные скрипки - Страдивари и Гварнери, хотя абсолютно совершенных скрипок не бывает. Любители могут, конечно, на меня обидеться, но я считаю, что совершенное - это только божественное, и с этой точки зрения (как специалист смею вас заверить) нет не только совершенных скрипок, но и совершенных Конституций. Каждая обладает какими-то недостатками. Но ведь даже на не слишком совершенном инструменте можно сыграть прекрасно. Все зависит от исполнителя. Понимаете? А можно взять прекрасный инструмент и получится какафония, все будут зажимать уши. Вот то же самое и с Конституцией. Что вы думаете, если мы сейчас внесем поправки, сделаем новую Конституцию, то сразу услышим прекрасную симфонию? Исполнители-то те же самые, и они еще не совершенны. Не в обиду будет сказано властям, тем более, что я себя тоже к ним отношу. Я тоже несовершенен, делаю ошибки. Но каждый из нас, я надеюсь, обладает потенциалом. Нужно всем вместе двигаться вперед, думая не о суетном изменении текста Конституции, а о том, чтобы воплотить его в жизнь, интерпретировать.

Второй вопрос - более частный. Нужна ли в Конституции глава об избирательной системе?

Наверное, то, что я только что сказал, отчасти дает ответ и на этот вопрос. Я вовсе не хочу сказать, что в Конституции нет недостатков. Они есть, конечно, есть. И как юрист я их прекрасно вижу. Есть элементы несбалансированности между властями. Есть недостатки в системе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. И, наконец, в Конституцию можно было бы внести более обширный блок об избирательной системе. Но и первый, и второй, и третий недостаток можно исправить, не внося поправок в Конституцию. Это можно сделать с помощью законов, и во многом это уже сделано. Но самое главное, это можно сделать с помощью практики. Исполнители и, прежде всего правоприменители, играют важнейшую роль. Они применяют нормы Конституции, и применяют их не только Конституционный Суд, но и Президент, и Правительство, и Парламент, прежде всего, и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды. От того, как они переведут язык текстов на практический язык, на язык жизни, будет зависеть благополучие граждан. Гражданам нужна не новая Конституция, а исполнение действующей.

У нас сколько было конституций за прошедшее столетие? Включая российские конституции - семь. Народу легче жилось? Эти тексты, как правило, лежали на полке, пылились и вспоминали о них только на агитационных мероприятиях. Приходил лектор из обкома, горкома или профкома, читал собравшимся гражданам лекцию о Конституции, а потом народ расходился по домам с четким пониманием того, что мы живем не по Конституции, а по приказу, или по формуле "Ты - начальник, я - дурак". Значит, речь идет о том, что мы вступили в другой период, отошли от этого прошлого и захотели жить так, чтобы Конституция была непосредственно действующим актом. Вот за что нужно бороться. Есть известное изречение одного великих немецкого юриста 19 века: "В борьбе обретаешь ты право свое". Эсеры избрали его в качестве девиз своей партии. Но я сейчас говорю не об эсерах, а о юриспруденции. Борьба возможна, а порой и необходима, но борьба именно юридическая, в юридических рамках конституционного поля. Потому что борьба вне этого поля - это танки, обстрел парламента и т.п. Пора научиться решать проблемы путем договоренности. Это нужно для всех - и для среднего и малого бизнеса, и для корпораций, и для олигархов, и для простых граждан. Никто не хочет жить под бомбами, никто не хочет, чтобы отнимали хлеб, проводили экспроприацию, снова делили и переделяли нажитое.

Все хотят стабильности и порядка. И Конституция этому помогает. А Конституционный Суд, в отличие от всех других интерпретаторов и толкователей, дает официальное, то есть обязательное, толкование Конституции. Здесь есть разные концепции: кто-то говорит, что Конституционный Суд создает нормы, кто-то говорит, что не создает. Теоретики спорят об этом не только у нас, но и за рубежом. Я лично считаю, что Конституционный Суд норм не создает. Но он интерпретирует Конституцию, находит право в жизни, в силу той исключительной компетенции, которой наделяется он и никто другой в стране.

Что же Вы думаете, Конституция США, принятая 200 лет с лишним назад, звучит сейчас так же, как тогда? Проведем опять музыкальную аналогию: при Моцарте "Турецкий марш", говорят, исполнялся примерно в два раза медленнее. А оттенки? А многообразие звучания? Я думаю, что все великие пианисты, жившие со времен Моцарта и до наших дней, привносили что-то свое в его музыку. И претендовали на особость. И Моцарт звучал по-разному. То же и с текстом Конституции. Сегодня одни потребности, завтра другие. Вчера, например, была потребность скорее все приватизировать, создать класс собственников, без которого не существует гражданского общества. Создали, и сразу появились другие насущные задачи. Задачи постоянно меняются, так что же - каждый раз менять текст Конституции? Но это же абсурд! Я думаю, его надо интерпретировать.

Могу вас заверить, что у нас есть прекрасный текст, несовершенный, но прекрасный, в том смысле, что он дает нам возможность двигаться вперед. Нужно менять интерпретации, они могут быть изменены, в этом жизнь. Нормальное течение жизни в том, чтобы разрешать новые проблемы в русле права.

Могу привести еще один пример, совсем древний.

Возьмем знаменитые законы - 12 таблиц в Древнем Риме. По римским законам, имущество наследовал мальчик, то есть собственность передавалась по мужской линии. Но наступил момент, когда римляне задумались: а почему только мальчики, почему не девочки? Тем более, в тех ситуациях, когда мальчиков в роду не осталось. Что же, имущество должно пропадать, или переходить Нерону, Калигуле и другому более благообразному императору?

И тогда наметилось кардинальное изменение не самого текста закона, а именно его интерпретации. Римские юристы дали такую интерпретацию: мальчик - это казуистическая форма обозначения человека, наследника. И, следовательно, исключение отсюда девочек означает просто искажение духа 12 таблиц. А если бы они пошли по пути изменения закона, то появился бы закон 13 таблиц, 14, и так далее. Что, от этого стало бы легче?

Помимо территориальной проблемы, у нас немало проблем экономических. Собственно, они неизбежны в переходный период. И, наконец, внешнеполитические проблемы, сложности геополитического пространства. Сейчас, фактически, решается - то ли мир станет единой империей, то ли будет многополярный мир. Я считаю, рухнула вестфальская юридическая система, которая интерпретировалась в 19 веке, прошла в 20-е столетие. Мир стоит перед сложнейшими задачами. Я думаю, что если бы такая огромная страна, как Россия, имеющая проблемы и федеративного, и многоконфессионального, многоэтнического плана, была бы сейчас парламентской Республикой, мы бы страну не удержали, она распалась бы. И итальянский вариант, при котором правительство не держится более одного года, показался бы нам сказкой. Россия - не Италия. Берлускони реформировал избирательную систему и создал жесткую партийную систему. А у нас ее нет, есть рыхлое, партийное, политическое пространство, "не сшита" элита, и совершенно не образованное, "не сшитое" гражданское общество. И я подхожу к самому главному.

Рассуждать о парламентской республике можно только тогда, когда есть сильная власть, держащаяся в правовом пространстве, когда есть развитое, прочное, правовое сознание граждан, которые хотят жить в праве, а не в произволе. Распределение по юридическому эквиваленту, а не по коррупции, не по взяткам, не по серым и черным конвертам. Думаю, учитывая нашу реальность, нам еще слишком рано переходить вот к этим парламентским дебатам и ликвидировать жесткую президентскую власть в рамках права. В рамках права, я подчеркиваю. То же и с авторитаризмом. Похожие, сходные модели жесткой власти, именно жесткой, но в рамках права, не являются собственно авторитаризмом. Де Голль был очень жесткий правитель. Все вопили: "авторитаризм во Франции, все Франция погибает" и так далее. Ну и что сейчас? Та же самая Конституция, та же самая конструкция власти. Конечно, нет такой жесткости, как при Де Голле, потому что настали другие, более спокойные времена. Я думаю, что сейчас переход к парламентской республике приведет или к фашизму, или к жесткому квазитоталитарному государству. Юристам, я думаю не надо объяснять, что президентская республика - это не та, где отсутствует парламент. А парламентская республика - это та, где все сосредоточено в парламенте, и нет такой сильной президентской власти. Президент там осуществляет номинальные полномочия - принимает послов, например.

Зорькин В.Д.:

Конституционные суды по природе своей более медлительны по сравнению с судами общей юрисдикции. Это объясняется как технологией конституционного судопроизводства, так и природой тех задач, которые решает Конституционный Суд.

Но все вышесказанное не означает, что от проблемы можно отмахнуться. В год мы получаем сейчас примерно 14 тысяч жалоб, и сейчас в Палатах прописана очередь до конца следующего года, то есть по декабрь 2004 года. Если и дальше поток жалоб будет так нарастать, то мы неизбежно столкнемся с необходимостью нести ответственность за нарушение сроков рассмотрения дел. Я имею виду статью 6 Европейской Конвенции о разумности сроков рассмотрения дел судами. Поэтому, надо искать резервы, и найти их можно. Один из них - это, конечно, внутренние резервы Конституционного Суда. Другой резерв мы изыскали, дав истолкование нашего закона. То есть часть решений, так называемых определений с позитивным содержанием, выносится в письменной форме, без публичного рассмотрения дела в зале судебных заседаний. И, я думаю, это не только приемлемо, но и необходимо. Эти определения основаны на так называемых прецедентных делах, если говорить международным языком, то есть они по сути совпадают с теми правовыми позициями, которые уже были высказаны Конституционным Судом ранее.

А если есть правовые позиции в решениях по сходным или аналогичным нормам, то нет смысла тратить время на еще одно (а то и два, три, пять, десять) рассмотрение в публичном заседании. Оно стало теперь не просто дорогим, а очень дорогим. Меня могут спросить: а как быть с состязательностью и гласностью? Состязательность в том, что стороны в обязательном порядке должны предоставить суды свои позиции, свои мнения. А гласность достигается путем опубликования всех этих определений. Вот и "Гаранту" мы даем все определения, в том числе и те, которые не публиковались.

Я думаю, что в принципе возможен был бы и третий вариант, третий резерв, который позволил бы сократить сроки рассмотрения дел. Но для этого потребуется внести изменение, поправку в закон, которая дала бы нам право выносить определения не только по аналогичным делам, но и по ряду других. Не по произволу суда, и не исходя из важности дела, а на основе развитости предшествующих правовых позиций. Я думаю, что в этом ничего нет страшного - суды высших инстанций, я подчеркиваю - высших, во всем мире иногда действуют только в рамках письменного производства. В некоторых судах вообще нет публичности, но этим не нарушаются кардинальные основы правосудия при условии состязательности и возможности сторон довести свою позицию до суда.

Я надеюсь, что мы не подпадем под действие статьи 6 Конвенции за нарушение разумности сроков рассмотрения дел, и к нам не будут применены санкции Европейского Суда. И нам нельзя ни на минуту забывать о том, что, к сожалению, несколько стран Европы уже попали в такую ситуацию - Европейский Суд наложил штраф на государство. Страсбургский Суд не может отменить или изменить акты Конституционного Суда, они обладают особым приоритетом, но он может вынести решение, что права граждан были нарушены в силу несоблюдения конституционными судами разумности сроков.

Смешение всех в одном органе - это, повторюсь, смешение "Мерседеса" и "телеги". Такой гибрид будет стремиться к тому, чтобы двигаться со скоростью "Мерседеса", игнорируя "телегу", а "телега" в попытке успеть за "Мерседесом" тоже будет ни тем, ни сем, будет тормозить. Переводя на юридический язык, можно сказать так: один и тот же суд будет разрешать дела на основе закона, то есть применять закон, и тут же отказываться от применения закон на том основании, что закон неконституционен.

В российской действительности такая конструкция называется "Тяни-толкай". Но "тяни-толкаи" нормально живут только в сказке. Поэтому профессионалы, которые создавали Конституцию и систему права, разделили судебную систему на три подветви. И ни в одном государстве с континентальной системой права нет этого смешения. Единственное исключение - Эстония. Но Эстония - молодое государство.

Я уже не говорю о том, что ради этого придется менять Конституцию. А сейчас это сделать совсем непросто. Об изменении Конституции я все уже сказал. Думаю, проблема споров о компетенции должна решаться другими путями, а именно путем согласования. И такая практика есть: мы - председатели высших судов - собираемся, иногда вместе с президентом, иногда в рамках более расширенной коллегии, вместе с судьями и экспертами, и договариваемся о путях решения возникшей проблемы. Мы не принимаем обязательных решений, поскольку наши совещания - это не орган власти. Но мы проясняем проблему, совместно ищем выход из тупика, и решаем вопрос юридическими методами.

Высший Арбитражный и Верховный суды могут принять постановление Пленума о разъяснении своей практики. Они могут и к нам обратиться, и тогда Конституционный Суд примет решение и даст разъяснение по предшествующим делам. Нет проблем.

Хотя, вы правы, поводов для наших совместных встреч немало. Вот, например, такая проблема: как должны исполняться наши решения Конституционного Суда после того, как принято решение о неконституционности закона? Имеют ли они обратную силу? И, если да, то на какой период в прошлое можно распространить наше решение? До времен царя Алексея Михайловича? Или пересмотру подлежат дела только тех граждан, которые обратились в Конституционный Суд? Или нужно руководствоваться тем периодом давности, который существует в Гражданском кодексе? Конечно, проблемы есть. Но мы собрались, констатировали, что она есть. Будем решать.

Зорькин В.Д.:

Да, Конституционный Суд решает исключительно вопросы права. Но ведь право - это не что-то инородное, оторванное от жизни, скорее - наоборот. Право оказывает самое непосредственное воздействие и на политику, и на экономику. И с этой точки зрения мы действуем в политическом контексте. Суд Конституционный, как и другие суды, должны знать политическую, экономическую, духовную и прочие реальности. Судьи так же, как и их современники, живут в определенной точке времени, и должны понимать, в каком времени они существуют. Для чего? Для того чтобы правильно интерпретировать текст Конституции и находить смысл проверяемого закона, его конституционный смысл. Без этого не будет настоящего решения. Судьи не должны подменять другие власти, они должны быть своей собственной властью и действовать в рамках своей компетенции, и при этом они не должны отдаляться от жизни. Иначе они будут правильно решать не проблемы нынешние, а проблемы, характерные для времен закона 12 таблиц.

Задача суда - интерпретировать и выработать ключевые правовые позиции. Жизнь идет, а правовые позиция - это не священная корова. Это не значит, что они могут быть перечеркнуты. Конечно, нужно взращивать эти правовые позиции, наращивать их и так далее. Но не исключаются и коррективы, потому что эти позиции должны подходить и своему времени, и месту. Жизнь меняется. Практика всех Конституционных Судов движется вместе с жизнью. Вот в германском суде на начало 1991 года было 80 с лишним томов их решений. Сейчас еще больше прибавилось. Но что же Вы думаете, они не корректировали свои позиции? Корректировали. Они не были политическим органом, а были юридическим. Но они жили в политической действительности и меняли свои позиции, я Вас уверяю. Взять, к примеру, проблему запрета партии, в том числе, и компартии Германии. Позиции менялись. Три раза менял Конституционный Суд позицию по этому вопросу, но не метался произвольно - то вправо, то влево, а именно корректировал.

Но практика интерпретации Конституции и основанное на ней законодательство пошли по такому пути, что субъекты федерации имеют право создавать свои суды. Но это не обязанность, а право субъектов федерации. Как Вы знаете, на сегодняшний день этим правом воспользовались только 15 субъектов.

Это, в основном, суды республик. Надо сказать, с точки зрения профессиональных кадров и качества принимаемых решений - есть очень сильные суды: в Екатеринбурге, в Санкт-Петербурге.

Конечно, если бы практика пошла по пути создания системы, было бы хорошо. Но пока этого нет. А "природа, - как известно, - не терпит пустоты" - ведь проблемы о законности нормативных актов решать надо. Там, на нижестоящем уровне, который не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Да, Конституционный Суд просто не справился бы с этим валом нормативных актов. Поэтому многие нормативные акты стали рассматривать суды общей юрисдикции и арбитражные суды. В сущности, они начали действовать по модели административных судов. Это не гражданские дела в собственном смысле, хотя в широком смысле они подпадает под ГПК.

К тому же, надо учитывать нежелание субъектов федерации создавать свои конституционные и уставные суды. Тут есть разные причины, как Вы понимаете, в том числе и политические: зачем нужен лишний контролирующий орган? Я это говорю не в упрек губернаторам, просто констатирую. Любому управленцу, самому прекрасному менеджеру никогда не захочется над собой иметь контролера. Он по определению стремится к полной самостоятельности. Вопрос другой: как быть в этой ситуации? Проблема сложная, и как она будет развиваться - мне трудно предугадать. Я совсем не против системы конституционных судов, но, мне кажется, оптимистической мою позицию не назовешь. Вряд ли завтра в каждом субъекте федерации появится такой суд. Мне кажется, этого не произойдет.

Уважаемый Валерий Дмитриевич! Практика показывает, что решения Конституционного Cуда очень часто игнорируются прочими судебными инстанциями. Существует ли эффективный механизм контроля исполнения решений КС? И если таковой есть, не могли бы Вы сказать, почему он не работает?

Зорькин В.Д.:

Система обеспечения исполняемости решений нашего Суда заложена в самой Конституции, а обязанность следить за тем, чтобы решения исполнялись, лежит на исполнительной власти. На то она и "исполнительная" власть, чтобы исполнять все решения. А Президент, к тому же, обладает по нашей Конституции уникальными свойствами - он является гарантом Конституции, обеспечивает согласованность взаимодействия всех властей, в том числе судебной с исполнительной, судебной с законодательной. Механизм есть. И ответственность есть. Вы, наверное, знаете, что недавно в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде" были внесены поправки, а именно - механизм ответственности за неисполнение решений субъектами Российской Федерации. Очень жесткий механизм. В конечном счете, неисполнение решений Суда может повлечь за собой отстранение от должности высших должностных лиц субъекта РФ. Я думаю, что подобная ответственность вполне возможна и в других системах. Что значит: судья упорствует и не выполняет решение? Ну, во-первых, такое решение гражданин может преодолеть юридическим путем, и у нас были такие случаи. Мы получали жалобы, связанные с решениями судов инстанций нижних, которые не исполняли решения Конституционного Суда вопреки закону, или вопреки решения вопреки решениям Конституционного Суда. Мы не вправе проверять законность и обоснованность этих индивидуальных решений по конкретным делам, но Конституционный Суд вправе объяснить гражданину, чем нарушено его право - законом, конституционность которого он ставит под сомнение, или правоприменителем. Если правоприменителем, то ситуация должна быть решена однозначным образом. В противном случае, встанет вопрос об ответственности исполнителей. Ответственности либо гражданско-правовой, либо дисциплинарно-административной, и вплоть до уголовной. В зависимости от того, в какой степени, кто и как противится исполнению решения Конституционного Суда. Надо научиться приводить в действие механизм ответственности, если есть такое жесткое сопротивление. Я бы сказал, что сейчас ситуация нормализуется. В самый начальный период работы нашего Суда проблемы были серьезнее. Даже исполнительная власть на самом верху не вовремя принимала меры к исполнению решений, связанных особенно с социальными правами граждан, например, с защитой пострадавших, чернобыльцев и всего прочего. Хотя, я думаю, и сейчас нам далеко до идеала. Но граждане все же имеют возможность преодолеть сопротивление.

Валерий Дмитриевич! Возможны ли коллизии между правовыми позициями Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по Правам Человека? Например, статья 8 конвенции "О защите прав человека и основных свобод" устанавливает принцип уважения личной жизни и жилища, что может толковаться гораздо шире, чем наш конституционный принцип неприкосновенности частной жизни и жилища. В случае если подобная коллизия возникнет, чьим решением должен будет руководствоваться правоприменитель?

Еще один вопрос на эту тему от Дениса из Москвы.

Являются ли для Конституционного суда решения Страсбургского Суда источником права? И возможно ли принятие постановления, противоположного по смыслу решению Европейского Суда по правам человека?