Основные направления деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора

Павленко С.Ю.:

Сама по себе функция финансово-бюджетного надзора всегда существовала и в России, и в СССР. Недавно органы финансового надзора отметили свое 80-летие. Вот такая длительная история. Раньше, до революции, этим занималась чуть ли не жандармерия или что-то подобное. До весны 2004 года в структуре Минфина существовал Департамент финансового контроля, который назывался Контрольно-ревизионное управление - КРУ Минфина России. Но в ходе административной реформы, известной вам, было принято принципиальное политическое решение о том, что надзорные, контрольные и иные не правоустанавливающие структуры выделяются из министерств и преобразуются в независимые организации: соответственно, в федеральные службы (надзоры) и федеральные агентства - организации, оказывающие платные услуги населению. Поэтому было принято решение о выделении КРУ и Департамента валютного контроля из системы Минфина России и их преобразовании, слиянии в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора.

Вот, собственно говоря, основной резон - фактически единственный - для выделения из Министерства надзорных департаментов, отделов и управлений и преобразования их в отдельную службу. В общем и целом направления работы остаются теми же, что были предыдущие 80 лет - это контроль за правильностью расходования средств федерального бюджета.

Ведущий: Каким образом Росфиннадзор осуществляет свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации?

Павленко С.Ю.:

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Росфиннадзор осуществляет свою деятельность как напрямую, так и через свои территориальные органы. Поскольку, как известно, у нас федеральные деньги расходуются не только в Москве, но и на всей территории страны, то, соответственно, расходование федеральных средств в регионах Российской Федерации контролируется не только нами из головного офиса, из центрального аппарата, выражаясь бюрократическим языком, но и региональными управлениями Росфиннадзора. Кроме того, на территории Российской Федерации мы контролируем исполнение бюджетов, проводим проверку исполнения бюджетов регионов в том случае, если регионы являются получателями бюджетных трансфертов особо крупных размеров. То есть идея в свое время была простая, и это было оформлено указом Президента РФ. Идея эта о том, что регионы, в составе бюджетов которых свыше 30% трансфертов из федерального бюджета, подлежат регулярной проверке с периодичностью раз в два-три года. И в этом есть своя логика. Кроме того, на территории РФ проверяются исполнения бюджетов муниципальных образований особого рода - это так называемые закрытые административные территориальные образования (ЗАТО). Фактически, как вы знаете, у нас в территориальной структуре Российской Федерации есть ЗАТО, бюджеты которых в значительной мере формируются за счет прямой передачи средств из министерств и ведомств Минатома, Минобороны, поэтому они также подлежат контролю.

Ведущий: Следующий вопрос, традиционный на наших конференциях с руководителями органов власти, звучит так: Учитывается ли в деятельности Росфиннадзора опыт контроля и надзоров в финансово-бюджетной сфере зарубежных государств и международных организаций, таких, например, как Европейский союз?

Павленко С.Ю.:

Да, учитывается, и этому придается большое значение. В первую очередь потому, что российское государство, как вы понимаете, самое молодое, российская рыночная экономика имеет тоже непродолжительную историю. Поэтому накопленного багажа, конечно, зачастую бывает недостаточно. Кроме того, понятно, что мировой опыт позволяет использовать или пытаться использовать самое лучшее. Проблема заключается в том, что и в самом Европейском союзе пока нет четкой определенности относительно того, как и что контролировать и, главное, каким образом. Кроме того, страны, входящие и не входящие в Европейский союз, существенно различаются по организации системы финансового и валютного контроля у себя. Поэтому мы смотрим на опыт наших зарубежных коллег достаточно критично. Некоторые вещи, очевидно, нам неприемлемы, потому что система финансового контроля в Евросоюзе часто бывает сильно бюрократизирована.

Но, тем не менее, мы делаем основной упор на изучение скорее технологических вопросов применения процедур контроля, что отработано в Европе существенно лучше, чем у нас. В первую очередь - это правовая регламентация деятельности наших сотрудников, потому что, как вы сами понимаете, чиновники в России не сильно ограничены четко прописанными должностными инструкциями, что плохо. И Правительством РФ принят курс на максимально полную регламентацию деятельности не министерств и ведомств, а рядовых сотрудников министерств и ведомств и их структурных подразделений. Мы движемся, в первую очередь, в этом направлении.

Ведущий: А можно выделить какие-то страны, опыт которых в сфере финансово-бюджетного контроля стоило бы взять на вооружение?

Павленко С.Ю.:

В целом, конечно, нет, потому что везде есть то, что мы можем взять, и то, что мы не можем взять, а также то, что мы могли бы взять, но не сильно хочется это делать. Например, во Франции, которая ближе всего к нам по организации власти, организации общества, кстати, и по организации бюджетного процесса, есть предварительное согласование с неким финансовым контролером (есть такой класс чиновников), который смотрит на документы и решает - осуществить это расходование денег или нет. Вот этого мы не хотели бы брать на себя, потому что считаем, что должна быть политическая и любая другая ответственность, вплоть до уголовной, распорядителя бюджетных средств. Мы же, со своей стороны, осуществляем отнюдь не предварительный, а последующий контроль. Если мы приходим через месяц, полгода, год (как известно, 'рукописи не горят') и выясняем, что операция, которая была проведена в прошлом, уже неправомерна, то мы об этом заявляем, и эти деньги пытаемся возвратить в бюджет. Но у французов этой процедуре не придается такого значения, которое придаем мы.

Ведущий: Каким образом Федеральная служба будет осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления?

Павленко С.Ю.:

Хороший вопрос. Хотелось бы, рассказать предысторию. Контролирующих организаций в России безумно много - это первый постулат, с которым невозможно не согласиться. С другой стороны, оказывается, если начинать разбираться с масштабами неправомерного использования бюджетных средств, то выясняется, что этих организаций мало, потому что есть проблема с расходованием бюджета. А если разбираться еще дальше, то выясняется, что основная проблема в том, что большая часть контролирующих финансовую сферу организаций действует по разным методикам, которые слабо между собой пересекаются, плохо стыкуются,  и т.п. Возникает такой своеобразный административный рынок конкурирующих контролирующих организаций. В классическом виде это было характерно для взаимоотношений, которые были между КРУ Минфина и Счетной палатой РФ еще лет пять назад, когда эти две организации фактически конкурировали и вступали между собой в ожесточенную полемику на сегменте, скажем, оценки правильности расходования бюджетных средств. Поэтому политическая позиция руководства Минфина России, поддержанная Правительством РФ, заключается в том, что основной упор должен быть сделан на выстраивание такой системы финансового контроля, в которой более четко прослеживалась бы роль контролирующих надзорных органов министерств и ведомств, располагающих своим структурным подразделением, которое проверяет деятельность подведомственных ему органов, и самого министерства. И, в первую очередь, мы были сориентированы на то, чтобы унифицировать методы и методики финансового контроля. Как только такая унификация будет произведена хотя бы приблизительно, то в этом случае значительную часть нашей работы возьмут на себя контролирующие органы министерств и ведомств. Если говорить о Счетной палате РФ, то мы прошли значительную часть этого пути и совместными усилиями с ними смогли сделать унифицированный классификатор бюджетных нарушений финансовой дисциплины, поэтому, по крайней мере, оценки у нас сейчас будут сопоставимы с ними. То же самое, естественно, будет сделано и с контролирующими органами министерств и ведомств. Есть, действительно, почти конституционная проблема с контрольно-счетными органами регионов Российской Федерации. По Конституции РФ, помните, статья 22, они в достаточной мере автономны и могут делать все, что хотят, поэтому это предмет взаимного согласия. Мы будем им передавать наши методические, методологические наработки. Как я понимаю, это же будет делать и Счетная палата РФ, рассчитывая просто на добрую волю регионов. Что касается муниципалитетов, то там еще более сложная ситуация - они под законом о местном самоуправлении, и ни мы, ни Счетная палата к ним в принципе не заходим.

Ведущий: Еще один вопрос о том, как будет строиться работа Федеральной службы. Осуществляет ли Росфиннадзор контроль за устранением выявленных финансовых нарушений?

Павленко С.Ю.:

Что значит за устранением? Если выявлено финансовое нарушение, то мы направляем представление, предписание в Федеральное казначейство, и со счета бюджетополучателя (министерства или другого ведомства) средства, которые, на наш взгляд, израсходованы нецелевым, неэффективным способом, списываются. Соответственно, руководство данного ведомства должно либо само наказать виновных, либо быть наказанным. Мы наказываем рублем. Я хотел бы обратить внимание, что ситуация изменится с 01.01.2005 года, потому что с этого момента нецелевое расходование бюджетных средств криминализируется. Если раньше это было должностное упущение, то сейчас это будет уголовное преступление. Поэтому там очень быстро будут подключаться Прокуратура РФ и органы внутренних дел, так как, по существующему сейчас соглашению, мы передаем им информацию о всех фактах нецелевого расходования бюджетных средств. Что с этим делать дальше, решает Прокуратура. По каким-то событиям возбуждается уголовное дело, по каким-то - нет. Но обычно подводят их под какую-нибудь статью постороннюю. Сейчас появляется статья о нецелевом расходовании, и, соответственно, Прокуратура будет более активно возбуждать уголовные дела по этому поводу.

Ведущий: Сергей Юрьевич, какими документами будут регламентированы взаимоотношения Федеральной службы с органами прокуратуры и другими правоохранительными органами в ходе проведения контрольных и надзорных мероприятий, а также реализации материалов ревизий и проверок?

Павленко С.Ю.:

Есть два ракурса этого взаимодействия. Вообще, правоохранительные органы и Прокуратура РФ действуют на основании своих собственных законов, в которых для них прописана возможность обращения за помощью, консультацией, материалами, чем угодно в любые организации Российской Федерации. Скажем, если Прокуратура РФ расследует дело, она может у нас запросить информацию по этому поводу. Это также касается МВД и ФСБ России. С другой стороны, это как они по своей правоохранительной компетенции взаимодействуют с нами, и как мы по своей компетенции взаимодействуем с ними. Существует трехсторонний приказ МВД, Минфина и ФСБ России о порядке взаимодействия органов этих ведомств при проверке правильности расходования бюджетных средств. У них есть какая-то информация, у нас есть какая-то информация - мы обмениваемся. Они нас просят сделать что-то, и мы, в свою очередь, их просим сделать что-то. Все это в достаточной мере отрегулировано. Сейчас мы должны изменить этот приказ, потому что вместо КРУ Минфина возникла новая служба. Это в чистом виде редакционные изменения. И мы, и наши коллеги признают, что этот механизм взаимодействия работает достаточно нормально и может быть улучшен, но необязательно прямо сейчас.

Ведущий: Скажите, пожалуйста, будет ли сохранен действующий порядок подготовки и проведения контрольных и надзорных мероприятий, а также применения мер по результатам этих мероприятий, ранее осуществлявшихся во взаимодействии с Федеральным казначейством, в связи с созданием с 01.01.2005 г. Федеральной службы Федерального казначейства?

Павленко С.Ю.:

Да, идет процесс образования Федеральной службы Федерального казначейства. Но необязательно Федеральное казначейство перейдет в новое качество с 01.01.2005 г. У нас административные процессы реорганизации часто идут долго, поэтому я не говорил бы про 1 января 2005 года. Я бы сказал иначе: как только Правительство РФ определит новые функции казначейства и как только законодатель изменит эти функции в Бюджетном кодексе, тогда можно говорить о том, что происходят какие-то изменения. Поэтому сейчас мы говорим о гипотезах. Гипотеза следующая. В Госдуме, по-моему, прошел первое чтение пакет поправок к Бюджетному кодексу, в котором фиксируется, что Федеральное казначейство осуществляет исключительно, скажем так, предварительный текущий контроль над правильностью оформления бюджетополучателями заявок на получение бюджетных средств. Соответственно, будущая Федеральная служба Федерального казначейства, а пока что Федеральное казначейство как подразделение Минфина России внесли в Правительство РФ проект положения о службе, в котором написано примерно то же самое. Что это означает? Это означает следующее. Раньше мы направляли в Федеральное казначейство предписание по выявленным фактам нецелевого использования бюджетных средств и иных нарушений финансовой дисциплины. Федеральное казначейство рассматривало эти предписания, анализировало, в чем-то с нами соглашалось, в чем-то нет, в каких-то случаях отправляло эти документы на проработку, уточнения, согласования в отраслевые департаменты Минфина России (шел такой процесс административно-бюрократического торга). Теперь после указанных изменений Федеральное казначейство будет исполнять наши предписания автоматически, не рассуждая. Это, конечно, реально означает для нас, что нужно приложить особые усилия для того, чтобы резко повысить качество наших контрольно-ревизионных мероприятий и быть полностью уверенными в том, что наша позиция безошибочна и наши действия верны.

Ведущий: Следующий блок вопросов касается контроля и надзора за соблюдением валютного законодательства. Сергей Юрьевич, каковы задачи Росфиннадзора в сфере валютного контроля?

Павленко С.Ю.:

Росфиннадзор является полномочным органом Правительства РФ по валютному контролю и надзору. Кроме того, существуют агенты валютного контроля, к которым относится Федеральная таможенная служба, а также существует орган валютного контроля и надзора в банковской сфере - Центральный банк РФ и его агенты - уполномоченные банки. Кроме того, некие, пока что неясные функции валютного надзора осуществляет бывшее МНС России, а ныне Федеральная налоговая служба в рамках своей компетенции. Вот и все.

Существует закон о валютном регулировании, в котором исчерпывающим образом описывается, что Правительство и Центральный банк РФ контролируют и за чем они надзирают. Росфиннадзор в части своей компетенции не проверяет операции банков и валютных бирж. Мы проверяем лишь операции резидентов, то есть юридических лиц, а также предпринимателей без образования юридического лица. При этом проверяется правильность осуществления вышеуказанными лицами операций с иностранной валютой, в первую очередь экспортно-импортной деятельности и внутренних операций на российском рынке.

Ведущий: Вы уже упомянули новый Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле". Большинство экспертов утверждают, что произошла некая либерализация валютного законодательства в России. На Ваш взгляд, какие наиболее важные изменения произошли?

Павленко С.Ю.:

Изменения происходили в основном по двум направлениям. Первое, это либерализация перемещения средств через границу Российской Федерации, то есть либерализация регулирования трансграничных операций и их ограничение, либерализация норм резервирования во внешнеторговой сфере и вопросы выдачи разрешений и лицензий, соответственно, в том и в другом случае. Что касается перемещения средств, то существует два этапа либерализации. Первый, гражданам Российской Федерации разрешается иметь счета. Если раньше, предположим, для этого нужны были какие-то многочисленные разрешения, то теперь граждане Российской Федерации могут беспрепятственно открывать счета в банках стран, входящих в ФАТФ (Международную группу по борьбе с финансовыми преступлениями) и ОЭСР (Организацию экономического сотрудничества и развития). Предполагается, что эти два списка являются "чистыми" и в этих странах идет энергичная борьба с отмыванием денежных средств, полученных преступным путем. Поэтому, если гражданин там открыл счет, значит, местные контролирующие органы уверены в том, что это деньги "чистые" - мы с ними соглашаемся, все отлично. На следующем этапе предполагается также либерализация по капитальным операциям, то есть экспорт капитала юридическими лицами Российской Федерации, не экспорт собственных денежных средств, а экспорт капитала. Второе основное направление связано со снижением объема обязательно продаваемых на валютных биржах валютных поступлений российскими юридическими лицами до уровня в 25%, по-моему. Третье, это ликвидация избирательного порядка представления разрешений на отсрочку возврата валютной выручки. Раньше это был сугубо индивидуальный процесс, в ходе которого предприятия должны были доказывать, что им обязательно нужно разрешить продление возврата валютной выручки и что сейчас они не могут закончить валютный процесс. На новом этапе развития законодатель и правительство увеличили всем юридическим лицам - резидентам Российской Федерации - срок возможного возврата валютной выручки, по-моему, до 170 или 180 дней, не помню точно, но вместе с этим ликвидировали процедуру индивидуальной выдачи разрешений на увеличение этого срока. В настоящее время экономические агенты Российской Федерации в новых условиях выживают и пока не жалуются. Возможно, через 90 дней начнут жаловаться. Посмотрим.

Ведущий: Применяются ли в настоящее время ограничения (резервирование), установленные в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", к валютным операциям, предусматривающим отсрочку платежа по экспорту товаров?

Павленко С.Ю.:

Нет, не применяется.

Ведущий: Установлены ли валютным законодательством Российской Федерации ограничения при осуществлении валютных операций, связанных с приобретением резидентами у уполномоченных банков векселей?

Павленко С.Ю.:

Нет, никак не ограничиваются.

Ведущий: Зачитываю вопрос от одного из наших пользователей: Уважаемый Сергей Юрьевич! Недавно принятый Закон "О валютном регулировании и валютном контроле" отменяет требование предъявлять паспорт (документ, его заменяющий) при покупке (продаже) наличной иностранной валюты. Так ли это? В связи с чем существовало такое требование и сейчас отпала необходимость в этом?

Павленко С.Ю.:

Дело в том, что здесь конфликт двух законов. Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле" это требование снимается, но требования идентификации личности приобретателя либо продавца иностранной валюты остаются в Федеральном законе "О борьбе с отмыванием денежных средств, нажитых преступным путем". Условно говоря, финансово регулирующая часть законодательства в этом отношении либерализуется очень быстро. Это принималось в старые, 'раннерыночные' времена для того, чтобы сократить спекуляцию на рынке наличной валюты. Этот рынок был очень узкий, и небольшая группа физических лиц вполне могла осуществлять операции, способные дестабилизировать курс, например, в 1992 году и, пожалуй, в первой половине 1993 года. С тех пор ситуация сильно изменилась и стало понятно, что само по себе требование идентификации личности для регулирования рынка наличного обращения валюты не является значимым. Но параллельно у нас, как вы знаете, в конце 90-х - начале 2000-х годов активизировалась деятельность по борьбе с отмыванием денежных средств, приобретающая сейчас антитеррористический оттенок. Наши коллеги из бывшей финансовой разведки принципиально считают, что необходима более точная идентификация личности приобретателя-продавца иностранной валюты. Честно скажу, никогда не слышал о том, чтобы какого-то террориста или наркобарона хватали в обменном пункте. Может быть, это когда-нибудь и произойдет. Исходя из этого, указанная норма остается в другом законе. Паспорт необходимо предъявлять.

Ведущий: Какие изменения произошли в порядке зачисления валютной выручки в связи с принятием нового валютного законодательства?

Павленко С.Ю.:

Если имеется в виду по возврату, то там продлился срок. Теперь валютную выручку можно держать за рубежом достаточно долгое время, это раз. Обязательная продажа меньшего объема валютной выручки. Плюс можно не загонять обратно в страну те средства, которые были потрачены на различного рода выстраивания инфраструктуры бизнеса в зарубежных странах, строительство зданий, сооружений: де-факто - это инвестиции. Фактически инвестиционная составляющая может оставаться за рубежом, включая даже расходы на местную рекламу, по-моему. Вот и все.

Ведущий: Каковы особенности понятия 'резидента', установленного Законом 173-ФЗ?

Павленко С.Ю.:

Да, это такое хитрое понятие. Резидент - это юридическое либо физическое лицо, осуществляющее экономические операции, проживающее в Российской Федерации более полугода. Иностранцы, которые не имеют российских паспортов, но проживают в Российской Федерации более полугода, тоже считаются резидентами Российской Федерации. И в этом случае в соответствии с российским налоговым законодательством они должны у нас платить налоги. Ранее резидентом Российской Федерации, подпадающим под нормы валютного регулирования, считалось только юридическое лицо, зарегистрированное в Российской Федерации либо созданное в Российской Федерации. Сейчас к резидентам относятся все, кто физически присутствует в Российской Федерации и проводит экономические операции. Вот именно это соответствует международным нормам.

Ведущий: Уважаемый Сергей Юрьевич! Как будет осуществляться контроль над соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации в ходе осуществления внешнеторговой деятельности?

Павленко С.Ю.:

Контроль над внешнеторговой деятельностью осуществляется тремя организациями - Центральным банком РФ, Федеральной таможенной службой и Росфиннадзором. Центральный банк через свои уполномоченные банки контролирует документарное оформление продвижения денежных средств по так называемым таможенно-банковским декларациям. Таможня, соответственно, информирует Центральный банк, что по этой операции товар вышел за пределы Российской Федерации или вошел в страну. Центральный банк сверяет эти данные о физическом перемещении товаров, к которым могут относиться и не материальные ценности, и разного рода услуги. Сверяет данные о физическом перемещении с данными о передвижении денежных средств. Это вполне компьютеризованная процедура, и если выявляется, что товар был перемещен за пределы Российской Федерации, а по истечении установленного срока (180 дней) валютная выручка не поступила по этой операции, соответственно этот факт является нарушением. Материалы по данному нарушению направляются нам. Соответственно, мы будем проводить проверку и наказывать либо не наказывать эти организации, допускающие нарушения норм, регулирующих валютные операции. Центральный Банк будет аналогичным образом поступать с кредитно-финансовыми учреждениями.

Ведущий: Следующий вопрос поступил от нашего партнера из средств массовой информации и содержит еще несколько подвопросов. В одном из контрольно-ревизионных управлений Минфина нам разъяснили, что как только их структуру преобразуют в Федеральную службу бюджетно-финансового надзора, проверкам будет подвергаться вся цепочка использования бюджетных средств: от непосредственных получателей (подпункт 15.14.1 Положения) до фирм, с которыми эти получатели заключают договоры (подпункт 15.14.2 Положения). Причем встречная проверка в контексте Положения понимается иначе, чем в Налоговом кодексе. Проверяющие намереваются проверять документы в офисе фирмы, а не на своем рабочем месте, довольствуясь ксерокопиями, полученными по запросу.
1. Правомерно ли говорить о проверке всей цепочки использования бюджетных средств или же речь идет лишь о двух ее звеньях: непосредственном получателе бюджетных средств и фирме, которой он перечислил деньги (передал давальческое сырье и т.д.)?
2. Фактически появился еще один контролирующий орган. Можно ли считать его правомочным на основании одного лишь Постановления, в котором нет ссылки ни на один действующий закон?

Павленко С.Ю.:

Давальческое сырье передавать бюджетополучатели не могут. Ну, давайте начнем с начала. Во-первых, я бы хотел сразу сказать, что налоговый контроль и финансовый контроль - принципиально разные вещи. Поэтому обсуждать, почему это понимается иначе в Налоговом кодексе, нежели в Бюджетном кодексе, было бы не совсем правильно. Во-вторых, речь не идет о проверке всей цепочки перемещения финансовых средств федерального бюджета. Речь идет лишь о средствах федерального бюджета, расходуемых бюджетополучателями. Бюджетополучателями у нас являются федеральные органы исполнительной власти, подчиненные им структуры, государственные учреждения, то есть то, что называется бюджетный сектор. Соответственно, понятно, что для осуществления своих полномочий бюджетополучатели производят закупки товаров и услуг разного рода. Поэтому в Положении фигурирует норма о том, что мы проводим встречные проверки поставщиков услуг и товаров для бюджетополучателя, и проводим исключительно для того, чтобы удостовериться в правильности данных, представляемых бюджетополучателем о том, что действительно за такие-то деньги приобрел такие-то товары и услуги. Поскольку в результате наших предыдущих контрольно-ревизионных мероприятий выяснялось, что существуют многочисленные факты, когда, по данным бюджетополучателя, он заплатил за 20 компьютеров столько-то миллионов рублей, а поставщик, оказывается, поставлял ему вовсе по другой цене. Это называется откат. Просто он иногда оформляется таким способом. Это первое. Соответственно, речь идет лишь об операциях для предприятий частного сектора или реального сектора, связанных с получением средств федерального бюджета. Далее, проверка будет проводиться не обязательно непосредственно в офисе. Такие решения всегда зависят от того, как это сделать лучше. Мы давали разъяснения нашим территориальным управлениям, если нужно, будем повторять их письменно, каким образом это удобнее организации, которая является объектом встречной проверки. По закону они, конечно, могут, апеллируя к иным нормам законодательства, сказать, что не обязаны представлять эти документы. Это факт. Единственная проблема заключается в том, что с 1 января 2005 года нецелевое расходование бюджетных средств криминализировано. Соответственно, те, кто в нем соучаствует, также подпадают под уголовное преследование. А почему в офисе? Просто потому, что мы предполагаем, что это в большинстве случаев удобнее, чем ксерокопировать документы и отправлять их куда-то, заверять у нотариуса - это уже отдельная процедура, непростая. Могу сказать, что Правительство РФ совершенно четко следует политике, и мы точно также следуем политике максимального уменьшения вмешательства в дела частного бизнеса и максимального уменьшения различного рода препятствий и помех его деятельности. Поэтому, контролируя использование федеральных средств, мы, конечно, будем в меру своих сил минимизировать какие-то помехи для текущей работы частных предприятий, являющихся поставщиками услуг и товаров для бюджетополучателя.

Ведущий: Сергей Юрьевич, сегодня в зале присутствуют представители средств массовой информации. Если Вы не возражаете, то предоставим им возможность задать вопросы.

Елена Тихомирова, "Независимая газета":
Первый вопрос. Вы упомянули, что появился некий административный рынок контролирующих органов вашего профиля. Скажите, кого Вы на этом рынке считаете своими конкурентами?
Второй вопрос. Какое место на этом рынке занимает Федеральная служба по финансовому мониторингу, т.н. Росфинмониторинг?
Третий вопрос. Какие конкретные санкции будут применяться к чиновникам-нарушителям с 1.01.05, если они будут замечены в бюджетных злоупотреблениях?

Павленко С.Ю.:

Начнем сначала. Нужно понимать, что, говоря об административном рынке, я пользуюсь терминологией в научном смысле этого слова. Действительно, существует некоторое количество контролирующих организаций, полномочия которых частично пересекаются. Наши полномочия пересекаются с частью полномочий Счетной палаты, которая является парламентским органом и выполняет специфическую функцию парламентского контроля над целым комплексом действий Правительства РФ и т. д. В части проверки целевого расходования бюджетных средств мы действительно находимся с ними на одной поляне. Именно поэтому мы стараемся по возможности унифицировать наши подходы. Имея в виду, что, как только эта унификация достигает определенной степени, нагрузка снижается на оба органа контроля, как на парламентский, так и на правительственный. Счетная палата может немного расслабиться по финансовому контролю, потому что мы там будем, и перейти к последующей проверке приватизаций в большей мере, чем она делает это сейчас. Что касается так называемой финансовой разведки, то ее задачи достаточно четко определены Федеральным законом "О противодействии отмывания финансовых средств, полученных преступным путем". Ее задача состоит в выявлении в финансовой системе РФ, в первую очередь в банках, в которые мы просто никогда не заходим, так как банки не являются ни бюджетополучателями, ни держателями средств федерального бюджета. У них банки являются основным объектом. Кроме того, они занимаются казино, ломбардами, обменными пунктами и т. п. Расхождение у нас с ними и по составу объектов. Счетная палата, кстати, не занимается ни казино, ни обменными пунктами, ни, в общем-то, банками. Второе, они занимаются поиском преступных денег. То есть денег, полученных от продажи оружия, наркотиков, торговли людьми и проституции. Поэтому если вы увидите человека, который собирает дань с проституток, то это сразу же нужно сообщать им. Счетная палата и мы этим не занимаемся, это не входит в понятие финансовый контроль. Федеральная служба по финансовому мониторингу является специфическим органом, и если им используются какие-то методы, присущие другим контролирующим организациям (встречные проверки, сверки бухгалтерской документации и т. д.), то это ровным счетом ничего не означает. Просто правила ведения бухгалтерского учета в нашей стране унифицированы и, соответственно, методы проверки правильности ведения бухгалтерского учета тоже более или менее однозначны. Я ответил на ваш вопрос?

Елена Тихомирова, "Независимая газета": Да. Спасибо.

Павленко С.Ю.:

Что касается санкций, то они закреплены в законе. Во-первых, нужно сказать, надо говорить не "к чиновникам", а "к должностным лицам", именно тем, кто имеет право осуществлять соответствующие операции и должен нести за них ответственность. Не каждый чиновник, работающий в учреждении, причастен к этим операциям, а тот, кто ставит свою подпись. Теперь санкции для должностных лиц прописаны в Кодексе об административных правонарушениях. Эти санкции могут налагаться как на должностные и юридические лица, так и на организации. За 2003-2004 гг. есть наработанные материалы по применению Кодекса в административных правонарушениях. Но жизнь определяет правильность их применения с точки зрения их действенности. Ведь можно накладывать санкции на юридическое лицо, не наказывая при этом должностное лицо. От чего эффект будет больше? Не с точки зрения запугивания, а с точки зрения не совершения правонарушений в дальнейшем. Мы вот пришли к выводу, что когда штрафные санкции накладываются на должностные лица, то реакция у должностных лиц в ряде случаев бывает совершенно однозначная, несмотря на небольшие суммы штрафов. Но попадать в перечень лиц, на которых наложено административное взыскание, руководители не хотят. Это очень больно бьет и по самолюбию, и по престижу, и по имиджу этого руководителя, на которого наложили штраф, предположим, 5000 рублей. Сам факт, это очень серьезная санкция. А что касается Уголовного кодекса, то санкции будут применяться с 1 января 2005 года и будет нарабатываться соответствующая практика. Практика по взаимодействию наших контрольных органов с правоохранительными органами, куда входит МВД и ФСБ, тоже имеет свою историю и нуждается в определенной корректировке с точки зрения практической реализации. Будем стараться корректировать с учетом новых статей, содержащихся в Уголовном кодексе. Подробнее я остановлюсь на этой теме в следующий раз, если это будет интересно. Спасибо.

Ирина Федотова, "Российская газета": Скажите, пожалуйста, часто ли так случается, что Вы ловите за руку чиновника за откат? И другой вопрос: если, скажем, откат 5 млн. рублей?

Павленко С.Ю.:

А что такое откат, по-вашему?

Ирина Федотова, "Российская газета": Откат - это когда делаются закупки за счет бюджетных средств, фактически оформляются документы на одну оплату. Фирма, которой делается заказ, получает другие деньги, соответственно, разницу чиновник может положить себе в карман. При хорошей конкуренции между фирмами за бюджетные деньги за этот государственный заказ откаты могут быть вполне велики. Меня интересует размер штрафа и сумма отката, какие максимальные штрафы предусмотрены? Вы ловите за руку чиновников? Кого вы штрафуете, организацию или чиновника? Проясните эту ситуацию.

Павленко С.Ю.:

Знакомо вам такое понятие - конкуренция правовых норм. Когда одно и то же деяние разными нормами права по-разному расценивается. Я имею в виду следующее: взятка должностному лицу - это уголовное преступление и поэтому попадает в подведомственность МВД. Все откаты - это их компетенция, потому что это взятка должностному лицу. И ровно с того момента как органы внутренних дел начинают эти операции (этим обычно занималось УБЭП или УБОП) и возбуждают дела, они могут подключать нас для того, чтобы прояснять то, что их интересует. Мы сами не занимаемся контролем над откатами. Мы считаем, что при конкуренции норм административного и уголовного права приоритет принадлежит уголовному праву. Ясно, о чем говорю? Если нехорошего человека можно наказать штрафом по административному кодексу или привлечь к уголовной ответственности по уголовному, то пускай все-таки МВД этим займется. Потому что если мы будем тащить его по административной линии, то он из-под уголовной выскальзывает. Мы сразу передаем эти дела в прокуратуру, а она уже считает нужным или не нужным работать с нашими предположениями и подозрениями. Мы не имеем право вести ОРД лишь по документам. Дальше начинается документирование и создание доказательной базы. Читайте УПК. Создание доказательной базы - очень сложный процесс, нужно проводить оперативно-розыскные и следственные мероприятия. Основная проблема заключается в том, что у нас должным образом не регламентирована процедура осуществления государственных закупок. Тема эта крайне старая. Я в первый раз видел, как люди начинали делать проекты правовых актов, регламентирующих правила государственных закупок, еще в 1995 году. М.Г. Дмитриев начинал этим заниматься. Как вы знаете, он всегда пионер. Бывший замминистра экономики. Но, однако, Министерство экономического развития и торговли подготовило и Правительство внесло в Государственную Думу, и сейчас, по-моему, приближается к 3-му чтению, Федеральный закон "О государственных закупках", в котором регулируется все то, что раньше давало почву для откатов, или, скажем, большая часть этого. Обязательно должен быть конкурс, и он должен осуществляться примерно таким образом, чтобы была конкуренция, должна быть транспарентность. Все должны информироваться. Процедуры определения финальной цены должны быть такими или такими. Нужно будет еще разрабатывать подзаконные документы, но в законе определено, что существует уполномоченный орган Правительства по контролю над правильностью осуществления процедуры государственных закупок. И публично это было озвучено Шароновым А.В. на заседании Правительства в ответ на вопрос Председателя Правительства: "А кто же, собственно говоря, будет этим контролирующим органом?" Шаронов сказал: "Мы считаем, что это должен быть Росфиннадзор". Все присутствующие с этим согласились. Это, естественно, неокончательное решение, и, может быть, Правительство решит создать некий новый орган или возложить эти функции на Федеральную антимонопольную службу. Но пока что ситуация такова, что закон принимается, Правительство разрабатывает подзаконные акты, конкретизирующие положения закона, и дальше надзирать начинаем мы. Для нас более правильный путь - это максимальное развитие законов и подзаконных актов, регулирующих деятельность чиновников в этой сфере и выстраивающих максимально конкурентную и прозрачную процедуру. Откаты останутся, они никуда не исчезнут, потому что все равно конкуренция высокая. Но возрастает риск, потому что если это не массовое явление, то тогда действительно будут хватать за руку. Жизнь показала, что если явление массовое, то оно называется "делать нечего", а если это один из ста, то тогда пускай работают наши спецслужбы. Им за это как раз и платят деньги.

Ведущий: Время конференции подходит к концу. Пожалуйста, последний вопрос.

Склярова Ирина "Время новостей": Сергей Юрьевич, какие изменения будут вводиться в процедуре надзора со следующего года в связи с тем, что бюджетный процесс переориентирован на конечный результат со сметного принципа? Есть ли уже критерии, по которым Вы будете оценивать результативность действия министров, то есть, грубо говоря, как будет оцениваться, скажем, Министерство образования и науки, насколько оно результативно выучило детей? Спасибо.

Павленко С.Ю.:

Крайне важная тема, абсолютно дискуссионная. Пока что эта острейшая дискуссия, как вы знаете, происходила на заседании Правительства РФ. Кто должен оценивать министра? Я так думаю, что его деятельность как лица политического и назначенного Указом Президента РФ должны оценивать Президент и Правительство РФ. Мы как Федеральная служба можем лишь строго выполнять правовые нормы. Поэтому то, что я говорю, - это обсуждение интеллигентных людей, разговор между собой. Есть проблема, которая заключается в том, что в рамках бюджетного планирования ведомства сами себе пишут целевые показатели - типа "выучить детей". Эти бюджетные показатели, вернее целевые показатели деятельности, не всегда стыкуются с механизмом доведения средств по бюджетной технологии. Например, деньги, которые пошли вместо закупки компьютеров на закупку стульев. Мы считаем, что эти средства использовали не целевым образом, но в смысле того, что "все лучшее детям" - расходование целевое. А то, что раньше было написано, что деньги предназначались на закупку компьютеров, - ошиблись немного. Сейчас же у министров расширена политическая ответственность, они могут чувствовать себя свободнее, чем во времена М.М. Касьянова. Кроме того, возникает целый ряд вопросов к показателям, которые определяют себе министерства. Первый вопрос самый простой. Почему Министерство само себе определяет показатель? Ответ может быть такой, что министерство умнее, чем не министерство, но не всегда этот ответ удовлетворителен. Во-вторых, как только начинаешь разворачивать эти показатели, начинает возникать масса вопросов, каким образом, например, рождаемость в стране связана с Министерством здравоохранения и социального развития? Ученые установили, что прямой связи не просматривается. А целевой показатель такой есть. Дальше что? Смотрим по итогам года - рождаемость в Российской Федерации не возросла. Снимать министра? Он говорит: подождите, у меня еще 16 других показателей есть. Почему именно за это вы меня собираетесь снимать? А зачем ты его писал, если он к тебе не имеет никакого отношения? Тут еще много есть того, над чем следует подумать. Кроме того, показатели не имеют связи в ряде случаев, и просто не понятно, что это такое. Есть такой показатель, как посещение библиотек. Но никогда не было правильной отчетности по посещению библиотек - всегда приписывалось процентов 30-40 в советские времена. Что будут приписывать сейчас? Мы, со своей стороны, не являясь правоустанавливающим органом, не можем вносить никаких предложений в Правительство РФ, но по этому вопросу ведем диалог с Минфином России и проводим достаточно большой проект. По нашей просьбе его ведет Бюро экономического анализа. Проект направлен на то, чтобы прояснить, какие показатели из существующего перечня являются неудовлетворительными, какие удовлетворительными для контроля. И еще раз хочу отметить, что мы сами ничего не определяем. Хотя, как у любого исполнителя, у нас есть серьезное ощущение, что нужно двигаться дальше, и существенно дальше, чем сейчас.

Ведущий: Теперь остается только поблагодарить Сергея Юрьевича от лица всей интернет-аудитории, от лица присутствующих здесь, от лица компании 'Гарант'. На конференции прозвучали интересные вопросы, красивые и остроумные ответы. Мы надеемся, что теперь деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора станет всем нам понятнее и интереснее. Спасибо большое.

Павленко С.Ю.:

Благодарю за внимание, до новых встреч.

В подготовке стенограммы принимал участие журнал "Законодательство".