Лицензия Росгидромета – нужна или нет?

Александр Зрелов

Президент отделения Верховенства права и развития, академик International Informatization Academy, к. ю. н.

специально для ГАРАНТ.РУ

В Российской Федерации подлежит лицензированию деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (подп. 45 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). При этом предусмотрено исключение: не лицензируется подобная деятельность, осуществляемая в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства или реконструкции объектов капитального строительства.

Во исполнение указанного федерального закона, Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1216 было утверждено Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства). В соответствии с п. 2 этого положения деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях включает следующие работы (услуги):

• определение метеорологических, авиаметеорологических, климатологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических и агрометеорологических характеристик окружающей среды;
• определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства;
• подготовка и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении (включая радиоактивное);
• формирование и ведение банков данных в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

Как показывает анализ правоприменительной практики, испытательные лаборатории и иные хозяйствующие субъекты, проводящие регулярные исследования поступающих к ним отобранных образцов атмосферного воздуха, воды или почвы нередко сталкиваются с претензиями контролирующих органов о проведении таких испытаний в отсутствии у них лицензии.

В 2016 году было подписано Письмо Минприроды России от 24 февраля 2016 г. №14-47/3703 "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях". В этом письме содержалось разъяснение, что для проведения испытательной лабораторией натурных исследований атмосферного воздуха и измерения физических факторов воздействия на атмосферный воздух в соответствии с действующим законодательством необходимо наличие лицензии на осуществление деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства).

Текст письма не носит нормативный характер и официально опубликован не был. Тем не менее в материалах правоприменительной практики можно встретить ссылки на него или дословное воспроизведение содержащегося в нем текста (решение Ульяновского УФАС России от 7 июля 2017 г. по делу № 14-250/03-2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2017 г. № 09АП-29515/2017 по делу № А40-63758/17).

Следует также обратить внимание, что вышеуказанное разъяснение не носит универсального характера и должно рассматриваться, как минимум, с учетом нормы ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (далее – Закон № 113-ФЗ), в которой под мониторингом состояния и загрязнения окружающей среды понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения.

Соответственно, в случаях, когда деятельность Испытательной лаборатории не преследует целей долгосрочного наблюдения за состоянием природного объекта и происходящими в нем природными явлениями, оценки и прогноза состояния окружающей среды – такая деятельность не является деятельностью по мониторингу состояния окружающей среды и не подлежит лицензированию (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 июля 2017 г. № Ф08-4092/2017 по делу №А01-2244/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22 августа 2016 г. № Ф06-11734/2016 по делу № А55-30204/2015, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2016 г. № 11АП-4739/2016 по делу № А55-30204/2015, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 г. № 15АП-1575/2018 по делу № А53-34219/2017, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2017 г. № 15АП-3258/2017 по делу № А01-2244/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2015 г. № 18АП-11557/2015 по делу №А07-14629/2015).

Согласно письму Росгидромета от 3 августа 2015 г. № 140-05247/15и деятельность по осуществлению систематического наблюдения водопользователем за водным объектом также не относится к деятельности в области метеорологии и смежных с ней областях и по этой причине не требует лицензирования.

Следует также учитывать, что проведение анализа предоставленных образцов не равнозначно получению результатов об уровне их загрязнения. Если в первом случае получаемые результаты носят количественный характер (выявление фактического значения присутствия конкретного элемента в образце), то во втором, качественный (комплексный вывод о степени загрязненности объекта, его соответствии или несоответствии установленным требованиям).

Следует напомнить, что в соответствии с требованиями п. 5 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 54887-2011 "Руководство по добросовестной практике для контрольных испытаний продукции (для испытательных лабораторий и испытательных центров)" (утв. приказом Росгидромета от 22 декабря 2011 г. № 1659-ст) оформляемый Испытательной лабораторией Протокол испытаний должен содержать:

• необходимые сведения о применяемых методах, средствах и условиях испытаний;
• результаты испытаний;
• ссылки на нормативные документы, в соответствии с которыми проводились испытания.

Каких-либо выводов о степени загрязнения исследуемого образца такой протокол не содержит и по действующим правилам не может содержать.

Действующий ГОСТ Р ИСО/МЭК 17025 не требует обязательного включения в протокол значений норм из ТУ, стандартов, ПДК и аналогичных документов, устанавливающих допустимые лимиты присутствия какого-либо элемента в образце.

Не обязательным является и включение в протокол испытаний каких-либо выводов, мнений или толкований. Но даже если такие выводы протокол содержит – это не равнозначно заключению о соответствии.

Вывод о степени загрязнения исследуемого образца может быть сделан как на основании одного протокола испытаний, так и их совокупности, в том числе на основании протоколов, полученных по результатам разных испытаний от разных лабораторий. Достаточно часто, для получения подобного вывода предусмотрена определенная расчетная или иная процедура, выполняемая по определенному, утвержденному в соответствующем документе алгоритму. Все эти действия, выполняются, как правило, уже вне стен Испытательной лаборатории и не ее персоналом.

Таким образом, для осуществления Испытательной лабораторией деятельности направленной на определение соответствия качества воды, воздуха, почвы требованиям нормативных документов (включая, например, требования СанПиН 2.15.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод" и ГН 2.1.5.1315-03 и др.) вполне достаточно факта аккредитации Испытательной лаборатории в национальной системе аккредитации, что подтверждается аттестатом аккредитации (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 июля 2017 г. № Ф08-4092/2017 по делу № А01-2244/2016).

Протоколы лабораторных испытаний, не свидетельствуют о проведении работ по определению уровня загрязнения, если в них не содержатся ссылки на Руководящие документы или Методические указания по методам комплексной оценки степени загрязнения или порядку проведения расчета условных фоновых концентраций химических веществ (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 г. № 15АП-1575/2018 по делу № А53-34219/2017, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2017 г. № 15АП-3258/2017 по делу № А01-2244/2016).

Также следует учитывать, что одним из обязательных условий для обладателя лицензии на определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства является обязательная передача лицензиатом информации в области гидрометеорологии и смежных с ней областях в единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении в соответствии со ст. 16 Закона № 113-ФЗ.

Соблюдение данного требования для Испытательной лаборатории, аккредитованной в национальной системе аккредитации представляется затруднительным и по той причине, что на основании п. 4.5.2 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 54887-2011 "Руководство по добросовестной практике для контрольных испытаний продукции (для испытательных лабораторий и испытательных центров)" для передачи результатов исследований третьим лицам требуется обязательное согласие на это Заказчика испытаний.

Этот фактор учитывается и в правоприменительной практике. Так, не подлежащей лицензированию, признавалось выполнение испытательной лабораторией работ в случаях, когда представленные в проекте НДС сведения по анализу отбора проб были выполнены только для нужд предприятия и не предназначались для передачи третьим лицам (постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2017 г. № 06АП-4023/2017 по делу № А73-2669/2017).

Также следует учитывать, что лицензированию соответствующий вид деятельности подлежит лишь в тех случаях, когда они выполняются для третьих лиц как самостоятельные работы или услуги, имеющие самостоятельное законченное значение. Если же этот фактор не учитывать, то, как верно было отмечено в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14 ноября 2016 г. № Ф08-8072/2016 по делу № А53-15321/2016 обязательной лицензии на определение метеорологических характеристик окружающей среды требовали и действия физических лиц, определяющих для личных нужд температуру воздуха с использованием бытового (оконного) термометра или направление ветра с использованием компаса или обычного флюгера впоследствии поделившихся полученными данными с другими пользователями на своей страничке в Интернете.

Таким образом, анализ современной правоприменительной практики позволяет сделать выводы, об отсутствии необходимости обязательного получения лицензии на определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства в случаях, если целью выполняемых работ или оказываемых услуг является:

• производственный контроль и проведение лабораторных исследований (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2018 г. № 15АП-1575/2018 по делу № А53-34219/2017, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2017 г. № 15АП-3258/2017 по делу № А01-2244/2016);
• забор проб и их количественный химический анализ в целях производственного экологического контроля (контроля за изменением состояния природного объекта в результате воздействия на него предприятием), для последующего представления полученных результатов в государственный орган, осуществляющий государственный мониторинг водных объектов (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2015 г. № 18АП-11557/2015 по делу № А07-14629/2015);
• инвентаризация источников выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух, и разработка проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух (включая проведение комплекса работ по определению и инвентаризации видов источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на предприятии; определение перечня загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу от источников предприятия; краткую характеристику объекта как источника загрязнения атмосферы (ИЗА); проведение расчетов и определение предложений по нормативам ПДВ; подготовка рекомендаций по контролю за соблюдением нормативов ПДВ на предприятии; оформление и согласование проекта ПДВ (решение Ульяновского УФАС России от 7 июля 2017 г. по делу № 14-250/03-2017);
• оказание услуг по разработке природоохранной документации и оказание консультативных услуг (включая проведение комплекса работ по инвентаризации источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; Проведение инвентаризации мест хранения отходов; разработку проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; разработку проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; сопровождение согласования проекта работ, в уполномоченных на то государственных и иных органах и организациях; оказание консультативных услуг (в том числе юридического характера) в природоохранной области; координация деятельности в области экологии, оказание квалифицированного содействия по вопросам природопользования, контроль за соблюдением требований экологического законодательства и персональные консультации сотрудников) (решение Липецкого УФАС России от 13 декабря 2016 г. по делу № 332м/16);
• разработка и согласование проекта нормативов допустимого сброса (НДС) загрязняющих веществ и микроорганизмов в водный объект для сооружений очистки промышленных и хозяйственно-бытовых сточных вод;
• изготовление справки о гидрологической характеристике водного объекта в рамках инженерных изысканий по подготовке проектной документации к договору водопользования (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2016 г. № 11АП-4739/2016 по делу № А55-30204/2015);
• выполнение инженерных изысканий в целях подготовки документов территориального планирования и документации по планировке территории (письмо Минрегиона России от 23 июля 2014 г. № 10237-ЕЧ/02).

Лицензии на определение уровня загрязнения (включая радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства необходима в случаях:

• выполнения работ по разработке проекта санитарно-защитных зон (решение Тюменского УФАС России от 16 декабря 2013 г. по делу № 478-01);
• оценки аэротехногенного загрязнения природных сред химическими элементами;
• оказания услуг по проведению государственного мониторинга водных объектов (решение Иркутского УФАС России от 29 августа 2014 г. по делу № 1800);
• определения качества воды в водном объекте (постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2017 г. № 06АП-4023/2017 по делу № А73-2669/2017);
• проведения химического анализа воды в рамках выполнения "Программы ведения регулярных наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной" (решение Вологодского УФАС России от 1 апреля 2015 г. по делу №5-2/67-15);
• проведения работ по определению гидрологических характеристик окружающей среды (например, сбор сведений о колебаниях уровня воды на установленных пунктах наблюдений);
• наблюдения за поверхностными водными объектами и определение индекса загрязнения поверхностных вод (решение Тюменского УФАС России от 29 февраля 2012 г. по делу № 42);
• выполнения работ по мониторингу качества природных и сточных (дренажных) вод, сбрасываемых в водные объекты;
• оказания услуг по созданию наблюдательной сети и осуществлению мониторинга подземных и поверхностных вод на областном полигоне экологического мониторинга;
• проведения комплекса работ, связанных с получением объективной информации о качестве вод, с целью оценки современного состояния уровня загрязненности трансграничных вод, установления тенденции изменения качества вод по сезонам года, прогнозирования возможных изменений качества вод, оценки влияния крупных притоков на качество вод;
• осуществления деятельности по определению уровня радиоактивного загрязнения атмосферного воздуха (постановление Арбитражного суда Московского округа от 25 апреля 2016 г. № Ф05-3032/2016 по делу № А40-128722/2015).

При этом, работы (услуги) подлежат лицензированию, как вид деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, лишь в тех случаях, когда они оказываются третьим лицам как самостоятельные работы, услуги в рамках гидрометеорологии (постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2017 г. № 06АП-4023/2017 по делу № А73-2669/2017).

При размещении заявок о государственных и муниципальных закупках наименование объекта закупки, или техническое задание в обязательном порядке должны содержать указание, что требующиеся заказчику услуги по проведению количественного химического анализа необходимы ему именно для цели последующего определения уровня загрязнения природных объектов. Наличие подобного указания для исполнителей будет означать, что для выполнения этих услуг у них должна быть соответствующая лицензия.

Если же в подобной ситуации объект закупки был обозначен заказчиком, например, как "Услуги по проведению количественного химического анализа речной воды" – то такое описание объекта закупки признается нарушающим требования ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (решение Вологодского УФАС России от 1 апреля 2015 г. по делу № 5-2/67-15).