Административная ответственность за нарушение сроков исполнения государственного (муниципального) контракта

Мартин Зарбабян

Адвокат практики уголовного права и процесса "Инфралекс", адвокат (Адвокатская палата города Москвы, № 77/14048)

специально для ГАРАНТ.РУ

Вопросы исполнения обязательств, предусмотренных соглашением, всегда вызывали небывалый интерес в предпринимательском сообществе. При этом факты неисполнения таких обязательств воспринимаются в обществе негативно и предусматривают различные формы ответственности – тем более, когда неисполнение имеет место в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. В частности, если государственный контракт не исполнен и этим причинен существенный вред обществу и государству, виновное лицо может нести ответственность, предусмотренную ч. 7 ст. 7.32 КоАП.

Правонарушение

В анализируемой норме правонарушением признаются действия (бездействие), повлекшие неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков.

Под такими действиями (бездействием) следует понимать не только неисполнение государственного или муниципального контракта (в прямом смысле), но и нарушение сроков его исполнения, когда результат поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, предусмотренный контрактом, не был своевременно получен (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 марта 2021 г. № 7-П "По делу о проверке конституционности части 7 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Компания Ладога").

Обязательным признаком объективной стороны рассматриваемого правонарушения являются последствия в виде причинения существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, находящиеся в причинно-следственной связи с деянием. Существенность вреда – понятие оценочное, может определяться его размером, характером, а также особой для потерпевшего ценностью нарушенного блага.

В каждом случае устанавливается наличие реального вреда интересам общества (государства), а также причинно-следственная связь между действиями (бездействием) и наступившими последствиями. Например, в одном из дел кассационный суд общей юрисдикции отметил, что судом первой инстанции не дана оценка доводам защитника о том, что по делу не установлено причинение существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, так как нарушение генеральным директором общества срока исполнения договора подряда не привело к изменению срока начала работы заказчика (Постановление Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2022 г. по делу №16-654/2022).

Заметим, что сам по себе кратковременный характер просрочки в исполнении обязательств по государственному контракту не может свидетельствовать об отсутствии состава административного правонарушения, поскольку существенный вред охраняемым законом интересам общества (государства) может быть причинен и при незначительной просрочке в исполнении обязательств по контракту.

Срок давности привлечения к ответственности за совершение указанного правонарушения составляет 1 год (ст. 4.5 КоАП РФ). Так, в соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"). При этом срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения).

Следует отметить, что к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, ИП и юридические лица. Законодатель установил, что совершившие указанное правонарушение в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица.

Таким образом, для того чтобы гражданин мог быть субъектом ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ у него должны быть организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, вне зависимости от занимаемой должности.

Кроме того, лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работники контрактной службы, совершившие анализируемое административные правонарушения, также несут административную ответственность как должностные лица (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ). Вместе с тем на практике зачастую привлекают к ответственности именно руководителей компании (генеральных директоров) исполнителя либо само юридическое лицо.

По делу об административном правонарушении выяснению также подлежит виновность лица в совершении вменяемого правонарушения. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В судебной практике в качестве обстоятельства, демонстрирующего наличие вины в действиях (бездействии) руководителя юридического лица, приводятся суждения о том, что должностное лицо исполнителя обязано было проанализировать возможные риски, соразмерность объема контракта и сроков, отведенных для их исполнения, а также надлежащим образом обеспечивать своевременное и качественное выполнение функций, которые бы позволили соблюсти сроки государственного контракта (например, Постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 2 июня 2021 г. по делу № 16-3076/2021).

Следовательно, для исключения административной ответственности необходимо наличие обстоятельств, подтверждающих, что со стороны должностного лица исполнителя были приняты все зависящие от него меры, направленные на соблюдение сроков исполнения контракта. Важно подчеркнуть, что довод о нарушении сроков исполнения контракта по причинам, связанным с несвоевременным исполнением обязательств со стороны соисполнителей, признается судами зачастую несостоятельным по причине того, что по условиям государственных контрактов, исполнитель в отношении привлеченных соисполнителей выполняет функции заказчика и несет ответственность за их действия.

Наказание

Анализируемая норма предусматривает наказание в виде административного штрафа на должностных лиц и ИП в размере от 5% до 15% стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом, но не менее 30 тыс. руб. или дисквалификацию на срок до 2 лет, а на юридических лиц – от однократного до трехкратного размера стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров.

Судья вправе освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности при малозначительности правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ). Малозначительным считают действие (бездействие), содержащее признаки состава административного правонарушения, но не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Между тем ВС РФ в своих разъяснениях отмечал, что, если объективная сторона правонарушения содержит признаки, свидетельствующие о существенном нарушении охраняемых общественных отношений, то правонарушение при любых обстоятельствах не может быть признано малозначительным (п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации считал, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям (п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

Отсюда следует, что по логике высшей судебной инстанции, рассматриваемое правонарушение не может быть признано малозначительным, поскольку признаком объективной стороны этого правонарушения являются последствия в виде причинения существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства. Тем не менее можно обнаружить казусы, где суды приходят к выводу о возможности признания правонарушения, предусмотренного ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, малозначительным (например, решение Советского районного суда Кировской области от 1 июня 2022 г. по делу №12-16/2022).

Кроме того, закон допускает замену штрафа предупреждением при привлечении лица к ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ. Так, предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании (ч. 1 ст. 3.4 КоАП РФ).

Для возможности замены административного штрафа на предупреждение, основополагающим условием является то обстоятельство, что административное правонарушение совершено лицом впервые (ч. 2 ст. 3.4 КоАП РФ). При рассмотрении вопроса о возможности
замены штрафа на предупреждение должны учитываться совершенные ранее иные административные правонарушения, в том числе не являющиеся однородными по отношению к рассматриваемому правонарушению (п. 43 "Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2018)", утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 декабря 2018 г.). В правоприменительной практике на уровне нижестоящих судов отсутствует единый подход к вопросу о том, какие именно правонарушения должны быть учтены при решении вопроса о возможности замены штрафа на предупреждение, то есть превалирует судейское усмотрение.

В свою очередь, законодатель допускает назначение судами штрафа в размере менее минимального административного штрафа при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения, личностью и имущественным положением привлекаемого в ответственности (ч. 2.2 ст. 4.1 КоАП РФ). На практике судьи назначают административный штраф в размере менее минимального в случае привлечения должностного лица к административной ответственности по ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, если в ходе рассмотрения дела будут установлены следующие обстоятельства: наличие на иждивении привлекаемого лица несовершеннолетних детей, тяжелое материальное положение, неудовлетворительное состояние здоровья и т. п. (Постановление мирового судьи судебного участка № 23 Левобережного судебного района города Липецка Липецкой области от 20 января 2022 г. по делу №5-3/2022).

Протокол или постановление

На сегодняшний день распространена ситуация, когда прокурор по результатам проверки порядка исполнения государственного контракта, принимает решение о возбуждении в отношении исполнителя либо одного из его руководителей дела об административном правонарушении, предусмотренного ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ.

Весьма часто у представителей бизнес-сообщества возникает вопрос, должен ли в таком случае составляться протокол об административном правонарушении и какой порядок дальнейшего рассмотрения этого дела?

Итак, прокурор не составляет протокол об административном правонарушении, а выносит мотивированное постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ).

Данное постановление должно соответствовать требованиям, которые установлены для протокола об административном правонарушении. В дальнейшем постановление о возбуждении дела об административном правонарушении направляется для рассмотрения судье в течение трех суток с момента его вынесения (п. 2.10 Приказа Генпрокуратуры России от 19 февраля 2015 г. № 78 "Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях" и ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, рассматривают мировые судьи.
***
Вне всякого сомнения, что надзор за исполнением законов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд предупреждает от значительных нарушений при исполнении заключенных контрактов. Однако мониторинг судебной практики наглядно демонстрирует, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, правоприменитель нередко не аргументирует должным образом то, какие именно обстоятельства свидетельствуют о наличии реального вреда интересам общества (государства), то есть не раскрывает, в чем именно выражаются последствия в виде причинения существенного вреда охраняемым законом интересам общества (государства), наступившие от предполагаемого неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного и муниципального контракта. Вследствие чего, сохраняется тенденция к формальному рассмотрению подобных дел с преобладанием обвинительной направленности.