Законотворчество "на поток"

Воронин Юрий

Заведующий Центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

специально для ГАРАНТ.РУ

Порядок подготовки, экспертизы, принятия законопроектов и иных нормативных правовых актов требует значительного совершенствования. Так, на сегодняшний день можно выделить несколько ключевых проблем, которые возникают при их рассмотрении и принятии. 

Вопросы качества

Минули времена Верховного Совета СССР, когда поступавшие в советский парламент проекты союзных законов принимались, практически, без каких-либо поправок со стороны депутатов. Правда, такое положение дел накладывало особую ответственность на сотрудников аппаратов, готовивших законопроекты к рассмотрению. В современных законодательных органах подобная ситуация невозможна. Россия – не исключение. Наше двухпалатное Федеральное Собрание – полноценный профессиональный парламент – представительный и законодательный орган РФ. Одна из проблем законопроектной деятельности Федерального Собрания состоит в качестве тех изменений, которые претерпевает рассматриваемый депутатами Госдумы законопроект между его первым и третьим чтениями. Иногда на стадии второго чтения, когда в законопроект вносятся депутатские поправки, может измениться сама суть законодательной инициативы, что является совершенно недопустимым.

Поэтому при внесении поправок в законопроект, подготавливаемый ко второму чтению, принципиально важно соблюдать два ограничения. Первое – поправки не должны менять концепцию законопроекта, одобренную Госдумой при его принятии в первом чтении. В противном случае претерпевший такие изменения законопроект необходимо возвращать опять в процедуру первого чтения и заново одобрять его изменившуюся концепцию (ч. 1 ст. 117 Регламента Госдумы).

Оценка того, изменилась ли концепция законопроекта между его первым и вторым чтениями, носит субъективный характер. По этой причине на практике очень сложно отслеживать, во всех ли случаях соблюдается данное требование. Полагаю, необходимо прописать в законодательстве четкие критерии того, что понимать под изменением концепции законопроекта на стадии второго чтения. В качестве указанных критериев можно было бы принять, например:

• расширение или, напротив, сужение круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта (субъектов правоотношений);
• изменение объекта правового регулирования;
• включение в законопроект дополнительных прав и (или) обязанностей физических и юридических лиц;
• изменение функций государственных органов;
• коррекция сроков вступления в силу правовых норм или утраты ими силы;
• расширение числа законов, в которые вносятся изменения рассматриваемым законопроектом и др.

Второе ограничение заключается в следующем: в том случае, если вносимые во втором чтении поправки влекут необходимость расходования дополнительных средств федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов, обязательно необходимо получить заключение Правительства РФ о целесообразности и возможности осуществления таких расходов (ч. 6 ст. 118 Регламента Госдумы).

Указанные требования прямо следуют из действующего законодательства.

Скорость принятия 

Законопроекты имеют различную степень общественной значимости и актуальности. Именно поэтому одни "движутся" в парламенте быстрее, чем другие – и это нормальный процесс. Гораздо важнее, чтобы ускоренное принятие законопроектов не осуществлялось за счет нарушения соответствующих процедур и не влияло отрицательным образом на их качество.

Какое-либо нормативное регулирование этого вопроса вряд ли возможно. Законотворцы, как мне кажется, в состоянии сами определить, когда тот или иной законопроект готов к принятию. Зарубежная практика не только знает случаи длительного рассмотрения в парламентах резонансных законопроектов, а, напротив, даже поощряет такой подход в целях выработки консенсусных решений по законопроектам, действие которых рассчитано на продолжительные периоды времени (несколько десятилетий). Например, пенсионное законодательство очень инерционно с точки зрения формирования и реализации пенсионных прав, и его нормы нельзя менять перманентно. Поэтому подобные законы должны приниматься консолидированным большинством для того, чтобы не зависеть от меняющейся политической конъюнктуры (смены политических партий у власти).

Не усматриваю проблемы и в том, что некоторые законопроекты принимаются слишком поспешно (буквально за пару дней). Проект проекту рознь. Бывают случаи крайней необходимости, когда такой скоростной режим не просто оправдан, а необходим для защиты прав и интересов россиян. Важно, чтобы "экстренный" законопроект был качественно проработан.

Поэтому для меня сроки принятия законопроектов не столь принципиальны, как их качество. Я бы не стал их устанавливать – такое ограничение носило бы искусственный и бессмысленный характер.

Не существует прямой зависимости между сроком рассмотрения законопроекта и его качественным уровнем. Длительность в этом вопросе не есть абсолютная гарантия качества. Известны случаи, когда законопроекты годами "варились" в стенах Госдумы, а принимались в итоге с ошибками и пробелами правового регулирования. Принципиально важны профессионализм и отношение к делу тех депутатов и сотрудников аппарата Госдумы, которые работают над законопроектом. Именно эти факторы имеют определяющее значение для обеспечения необходимого качественного уровня законопроекта, а не формальные сроки его рассмотрения.

Считаю, что нельзя вопросы качества и целесообразности принятия законопроекта регламентировать нормативно. Это всегда область субъективной оценки, которая объективизируется только тем, что соответствующие решения (о вынесении или не вынесении того или законопроекта на рассмотрение Госдумы) принимаются коллегиально – профильным комитетом, отвечающим за прохождение законопроекта; Советом Госдумы, формирующим повестки пленарных заседаний палаты; наконец, всем депутатским корпусом при утверждении Госдумой планов законопроектной деятельности на соответствующую сессию. Таким образом, вопрос о сроках вынесения законопроекта на рассмотрение Госдума может решить сама, равно как и вопрос его принятия.

Количество поправок

Сам по себе факт внесения перманентных поправок в законы не свидетельствует о низком качестве этих законов. Есть очень актуальные темы, которые требуют постоянного и оперативного реагирования. Так, абсолютными "лидерами" по числу ежегодно вносимых поправок в силу своей специфики являются НК РФ и КоАП РФ.

Однако требуется и повышение качества законопроектной работы, поскольку многие изменения, вносимые в принятые законы, имеют своей целью устранение допущенных пробелов и коллизий правового регулирования, а также элементарных ошибок. Эта же проблема "упирается" в вопрос повышения уровня подготовленности кадров, задействованных на всех стадиях законодательного процесса.

Поэтому я не вижу необходимости в какой-либо регламентации числа поправок, которые могут быть внесены в закон, поскольку это тоже искусственное, надуманное ограничение, способное негативным образом отразиться на эффективности законов. Нам надо "гнаться" не за количеством принятых законов, а за их качеством.

Одной из попыток повышения качества нормативных правовых актов и юридической культуры является разработанный Минюстом России законопроект¹, который вводит определение нормативно-правового акта и описывает правила их принятия. Инициатива получила свое оформление в конце декабря, когда ведомство вынесло ее на общественное обсуждение (в Госдуму документ пока не поступал).

Однако, по моему мнению, разработанный законопроект не содержит положений, имеющих своей целью повышение качества законотворческой деятельности. Главный инструмент, призванный предотвратить появление некачественных нормативных правовых актов, – это их независимая профессиональная экспертиза. Существующая сегодня экспертиза носит номинально-формальный характер и совершенно бесполезна.

Необходимо, чтобы Минюст России по каждому проекту нормативного правового акта перед тем, как дать на него заключение, или перед его государственной регистрацией назначал одного или нескольких официальных экспертов из числа ведущих ученых-правоведов, общепризнанных специалистов в соответствующей области права (в качестве критериев отбора экспертов могут служить наличие научных степеней и званий, темы диссертаций, предмет исследования их научных работ и т. п.). Кроме того, в процессе работы над законопроектом должны быть исчерпывающим образом регламентированы статус официальных экспертов и процедура рассмотрения их заключений. С таким заключением разработчик акта может не согласиться, но он обязан его рассмотреть и объяснить, почему он не принимает конкретные замечания эксперта. Данный подход должен применяться на всех стадиях рассмотрения проектов федеральных законов в палатах Федерального Собрания РФ, особенно при рассмотрении поправок к законопроектам, принимаемым во втором чтении.

"Закономания"

И еще один ключевой момент. Настала пора победить болезнь, которая называется "закономания".

В советский период существовала четкая и логичная система законодательных актов. Главными ее составляющими были Основы законодательства Союза ССР и республиканские Кодексы законов, которые принимались строго по отраслям права. Существовали и отдельные союзные законы, однако они регулировали уже устоявшиеся правоотношения в той или иной области. Такой подход был оптимальным, поскольку исключал "многозаконие". В целях оперативного управления народным хозяйством и социальной сферой в СССР основные правоприменительные вопросы регулировались не законами, а подзаконными актами – постановлениями Совета Министров СССР и нормативными правовыми актами, издававшимися союзными, союзно-республиканскими и республиканскими министерствами и ведомствами по их компетенции.

Думается, что опыт нормативно-правового регулирования, накопленный в СССР, очень полезно было бы использовать в современной России. Мы, к огромному сожалению, допустили ситуацию, когда принятие законов было поставлено "на поток". Закон принимается абсолютно по любому поводу, а то и без всякого повода. Складывается впечатление, что просто стало непрестижным тому или иному ведомству либо организации не иметь "своего" закона. Если бы наши выдающиеся ученые-правоведы узнали, что сейчас законы принимаются не по кругу устоявшихся правоотношений, а исходя из объекта или субъекта правового регулирования (например, Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-I "О зерне" или Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах") и иных факторов, не имеющих никакого отношения к правоведению (например, законы, которыми утверждены технические регламенты), они, наверное, усомнились бы в верности базовых принципов юридической науки.

Вершиной подобного, с позволения сказать, "законотворчества" являются законы о различных видах политики (например, Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации"). Видимо, такие законы готовят не юристы, а специалисты совсем иного профиля, поскольку человек, имеющий высшее юридическое образование в обязательном порядке изучал теорию права, согласно которой законы не могут регулировать политику, они регулируют исключительно правоотношения.

Еще раз подчеркну, что пока законодатель не может предложить адекватного решения всех этих проблем – законопроект Минюста России о нормативных правовых актах, вопреки ожиданиям юридической общественности, не вносит ни малейшей упорядоченности в этот мутный и запутанный процесс современного российского законотворчества со всеми его парадоксами, нелепостями и перегибами.