Рискованная отмена: пенсия для работающих пенсионеров

Воронин Юрий

Заведующий Центром правового обеспечения социально-экономических реформ Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

специально для ГАРАНТ.РУ

На заседании Правительства РФ 18 сентября 2014 года Минфину России было поручено доработать законопроект "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"¹ в части фиксированной выплаты к страховой пенсии работающим пенсионерам при новых назначениях пенсий. 

Напомню, Минфином России подготовлены в ходе бюджетного процесса предложения по поиску дополнительных доходных источников. В частности, предлагалось сократить трансферт федерального бюджета на покрытие дефицита ПФР посредством принятия законодательного решения о запрете выплаты фиксированного базового размера (далее – ФБР) страховой части трудовой пенсии в период выполнения ее получателем оплачиваемой работы. Подобную ограничительную меру предлагалось применять к случаям нового назначения пенсий, начиная с 1 января 2015 года. В настоящее время трудовая пенсия выплачивается всем ее получателем в полном размере (без каких-либо изъятий и ограничений), в том числе и работающим пенсионерам.

Рассмотрим, какие потенциальные риски несет в себе принятие подобного решения.

Конституционно-правовые риски

Статья 31 Конвенции МОТ 1967 года № 128 о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца [Россия настоящую Конвенцию не ратифицировала. – Ред.] устанавливает, что выплата пенсий по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, право на которые определяется уплатой страховых взносов, может быть приостановлена в случаях, когда получатель занимается деятельностью, приносящей доход, либо сокращена, когда заработок получателя превышает определенную сумму. То есть решение этого вопроса МОТ относит на усмотрение национального законодателя, который может учесть целый ряд факторов.

Кроме того, в Рекомендации МОТ № 67 об обеспечении дохода сделана существенная оговорка по этому поводу. Выплата пенсии может быть приостановлена на период выполнения пенсионером оплачиваемой работы только в том случае, если уровень пенсии может считаться достаточным для его существования.

В связи с тем, что существующий уровень трудовых пенсий в России нельзя считать достаточным для обеспечения материальной независимости пенсионера (коэффициент замещения пенсией утраченного заработка у нас ниже 40% – минимального норматива, установленного Конвенцией МОТ № 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" [Россия настоящую Конвенцию не ратифицировала. – Ред.]), отсутствуют социальные основания для введения ограничений на выплату трудовых пенсий, в том числе и в отношении работающих лиц.

С правовой точки зрения нельзя ни понять, ни объяснить, почему предлагается не выплачивать в период работы только ФБР, хотя это неотъемлемая составная часть страхового обеспечения. Тем самым нарушается правовая логика законодателя. Логичным было бы либо платить, либо не платить всю трудовую пенсию (как единое страховое обеспечение) в период работы. При инициируемом же Минфином России решении совершенно невозможно понять, чем одна часть страхового обеспечения (ФБР), которую предлагается не платить в период работы, "хуже" с правовой точки зрения других составных частей страхового обеспечения (например, страховой части трудовой пенсии).

Не представляется возможным принятие решения о сохранении выплаты ФБР в период работы только тем пенсионерам, которым пенсия была установлена до дня вступления в силу соответствующей законодательной нормы, и об отмене этой выплаты в период работы только в отношении тех пенсионеров, которым пенсия будет установлена, начиная с этой даты. Такое разделение пенсионеров, находящихся в одинаковом правовом положении, только на основании хронологического момента (даты назначения пенсии) содержит в себе признаки нарушения конституционного принципа равенства прав граждан. Недопустимо применять существенно различающееся правовое регулирования (в одном случае платить ФБР, а в другом случае нет) к гражданам (в данном случае – к работающим пенсионерам), находящимся в одинаковом (равном) правовом положении. Различия во времени назначения им пенсии (одного и того же вида, по одному и тому же основанию) не может рассматриваться, как достаточное основание для такого рода дискриминационной правовой дифференциации в нормах пенсионного обеспечения.

Трудовые риски

Полная отмена или, как предлагается Минфином России, введение ограничений по выплате части трудовой пенсии в период работы пенсионеров повлечет за собой усиление "теневой" занятости за счет неизбежного ухода в неформальный сектор экономики данной категории работников, у которой появится прямая мотивация к принятию такого решения. Пенсионеры беспроблемно смогут работать в "теневом" секторе экономики без оформления трудовых договоров, поскольку они представляют собой потенциально наиболее "сговорчивую" часть работников, которую работодателям легче остальных "склонить" на работу с оплатой их труда "в конверте".

Финансовые риски

В связи с тем, что отмена выплаты ФБР в период работы повлечет за собой либо оставление пенсионером работы, либо переход в сферу "теневой" занятости Минфин России не получит тех доходов, на которые рассчитывает, необоснованно полагая, что реализация предложенного им решения никак не повлияет на мотивацию пенсионеров к продолжению трудовой деятельности на кардинально изменившихся условиях (с сокращением получаемой пенсии).

Кроме того, ПФР недополучит страховые взносы, которые уплачиваются работодателями за работающих пенсионеров на равных основаниях по отношению к другим работникам. Возможно "выпадение" доходов государственных социальных внебюджетных фондов по фонду оплаты труда 13 млн работающих пенсионеров, что в годовом исчислении составит более 1 трлн руб. По подоходному налогу – 385,4 млрд руб.

Экономические риски

Многие рабочие профессии, по которым работодатели испытывают дефицит кадров (особенно в отраслях ВПК) могут в такой ситуации остаться без рабочих пенсионного возраста, которые составляют на многих предприятиях "костяк" квалифицированной рабочей силы (их уход не заместить "дешевыми", но неквалифицированными трудовыми мигрантами из стран постсоветского пространства), что существенным образом повлияет на экономическое положение в стране. Как уже отмечалось, будет спровоцирована новая "волна" ухода бизнеса в "теневую" экономику. Особенно это будет касаться сельского хозяйства, сферы услуг. В отдельных сегментах рынка будет затруднен процесс передачи опыта и профессиональных навыков более молодым работникам.

Сокращение доходов лиц пенсионного возраста от трудовой деятельности "ударит" по покупательной способности 38% населения страны, получающей доход в пределах 16 тыс. руб., что сократит возможности развития торговли и малого бизнеса в сфере услуг. Это в свою очередь может спровоцировать рост безработицы и падения ВВП. По этому же сценарию могут возникнуть проблемы в системе ЖКХ: сокращение доходов приведет к необходимости компенсаций бедным гражданам оплаты услуг ЖКХ за счет муниципальных бюджетов. Дополнительная бюджетная нагрузка вызовет сокращение инвестиционных расходов на муниципальную инфраструктуру и сокращение занятости в данном сегменте.

Уход с рынка труда значительной части резидентного населения и замена их мигрантами может спровоцировать национальную проблему.

Сокращение занятости в части работающих пенсионеров сократит доходную часть региональных бюджетов, что поставит под угрозу выполнение указа президента о повышении оплаты труда в бюджетных отраслях.

Демографические риски

Необходимо учитывать, что меры по отмене или сокращению выплаты работающим пенсионерам принимались в других странах в условиях избытка трудовых ресурсов. В условиях изменившегося демографического тренда, а именно прогнозируемого в ближайшие несколько десятилетий существенного сокращения численности трудоспособного населения (процесс так называемого "старения" населения), данные ограничительные меры имеют отчетливую тенденцию на их свертывание. Связано это с необходимостью широкого привлечения на рынок труда всех категорий незанятых граждан, прежде всего, пенсионеров, которые благодаря развитию современных медицинских технологий и геронтологической науки сохраняют значительную часть своей трудоспособности. Развитие занятости пенсионеров позволит частично скомпенсировать негативное явление по сокращению доли трудоспособного населения в структуре общества. Однако меры по запрету или сокращению получения пенсии в период работы вступают в очевидное противоречие с решением данной стратегической задачи.

Административные риски

Отмена или ограничение выплаты пенсий работающим пенсионерам требуют очень сложного администрирования. В условиях существования СССР данная функция возлагалась на руководителей предприятий, учреждений и организаций, где работали пенсионеры. Однако в современных условиях подобное решение реализовать не представляется возможным. Эту государственную функцию придется выполнять территориальным органам ПФР, располагающего системой индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных прав застрахованных лиц.

При существующем в настоящее время годовом цикле определения предельной суммы страховых взносов, подлежащих уплате в ПФР со стороны работодателя, заимствованным из налогового законодателя в период существования ЕСН и исключающим введение индивидуального (персонифицированного) учета формирующихся пенсионных прав у застрахованных лиц в режиме онлайн, ПФР не имеет объективных возможностей для эффективного администрирования невыплаты пенсий в период работы пенсионеров. Такое администрирование возможно только при ежемесячной разноске персональных сведений о работнике, получаемых от работодателя, на его индивидуальный лицевой счет, что потребует перестройки всего существующего механизма уплаты страховых взносов.

Прежде всего, необходим будет переход от годового расчетного периода по уплате страховых взносов к месячному. При ином подходе ПФР будет получать информацию о поступлении пенсионера на работу и увольнении пенсионера с работы спустя значительный период времени. Однако даже если бы эта система учета работала в режиме "реального времени", все равно информация о работе пенсионера поступала бы в ПФР "постфактум", то есть после того, как юридический факт выполнения пенсионером оплачиваемой работы уже совершится.

В такой ситуации возникнет необходимость производства со стороны ПФР массовых удержаний переплаченных сумм пенсий, что возможно только в судебном порядке. Это приведет к возникновению нерационально большого количества исков, подаваемых ПФР в суд к работающим пенсионерам, то есть основной работой ПФР станет "хождение" по судебным инстанциям и оформление огромного количества документов.

В результате сотрудники ПФР будут отвлечены для выполнения непрофильной работы по подготовке, подачи и отстаиванию судебных исков к пенсионерам. Кроме того, обеспечение такой деятельности потребует выделения дополнительных средств на оплату судебной пошлины. Перманентные судебные процессы по взысканию с пенсионеров, зачастую малоимущих, переплаченных им сумм пенсий в связи с выполнением ими работы, будет иметь крайнее эмоциональное и очевидно невыгодное для общественного имиджа государственных органов освещение в СМИ.