Как оценщику защитить свои права под прессом новых правил, и что нужно ожидать после 1 апреля?

Александр Тимофеев

Управляющий партнер Правового бюро "Тимофеев и партнеры"

специально для ГАРАНТ.РУ

Введение обязательности сдачи квалификационного экзамена на подтверждение профессиональной пригодности и получение возможности оценщикам зарабатывать хлеб насущный, стало своеобразным Рубиконом в оценочной деятельности, перейти который к назначенной дате удалось далеко не всем. В связи с этим и у прошедших испытание оценщиков, и тех, кто не смог или не захотел этого сделать, несомненно возникал вопрос: а что это было? Как можно защищаться оценщикам под прессом новых правил, и что нужно ожидать после 1 апреля 2018 года? Попробуем разобраться в этом и найти ответы на поставленные вопросы.

Можно ли менять правила на поле оценочной деятельности и вводить дополнительные критерии для занятия оценкой?

Для ответа на поставленный вопрос имеет смысл обратиться к ст. 18 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон № 135-ФЗ), в которой установлены общие правила регулирования оценочной деятельности. Сразу же бросается в глаза, что регулирование может быть "государственным", а может быть и просто "регулированием". Связано это с тем, что для оценочной деятельности характерным является наличие косвенных, нелинейных отношений, при которых властное управление осуществляется с участием дополнительной структуры – Совета по оценочной деятельности. Но нас интересует вопрос именно "государственного регулирования", который осуществляется двумя органами власти: Минэкономразвития России – в части нормативно-правового регулирования и Росреестром – в части осуществления надзора за деятельностью СРО оценщиков.

Федеральный закон от 2 июня 2016 г. № 172-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 172-ФЗ), который и стал той чертой, за которой возможность занятия оценочной деятельностью была обусловлена необходимостью сдачи квалификационного экзамена, рождался в недрах Минэкономразвития России как реакция на необходимость повышения требований к уровню образования, квалификации и опыту работы в области оценочной деятельности. По сути, принятие Закона № 172-ФЗ явилось очередной реформой оценочной деятельности, суть которой сводилась к тому, что оценщикам, под угрозой запрета на занятие профессиональной деятельностью, вменялись обязанности как по подтверждению квалификации путем сдачи квалификационного экзамена, так и по проведению оценки только по тем направлениям, которые указаны в квалификационном аттестате (ст. 21.2 Закона № 135-ФЗ). Функции по проведению квалификационного экзамена были изъяты у аккредитованных учебных заведений и переданы органу, уполномоченному на его проведение.
 

Правомерно ли подвергать профессиональных оценщиков, подобным испытаниям?

К сожалению или нет, но ответ на этот вопрос – да. Действительно, возможно введение дополнительных критериев для подтверждения права на занятие профессиональной деятельностью, при условии, что подобные изменения введены нормативным актом уровня федерального закона. Об этом свидетельствует ст. 1 Закона № 135-ФЗ: "Оценочная деятельность осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения, возникающие при осуществлении оценочной деятельности".

Необходимо понимать, что процедура допуска оценщика в профессию является частью разрешительной системы, существующей для защиты государственных и общественных интересов. Несмотря на то, что выбор оценщика и оплата оказываемых им услуг производятся на коммерческой основе в рамках гражданско-правового договора, то есть опосредуются частноправовой формой, оценочная деятельность по своим целям, предназначению и функциям является деятельностью, осуществляемой в интересах неопределенного круга лиц и государства, иначе говоря в общественном интересе. Исходя из этого, власть (государство) в лице как Госдумы, так и Минэкономразвития России, учитывая необходимость согласования частной экономической инициативы с потребностью в предоставлении определенного объема публично значимых услуг должного качества, вправе предъявлять к субъектам оценочной деятельности конкретные требования и устанавливать механизм контроля за условиями ее реализации, которые должны отвечать критериям соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства и обеспечивать частные и публичные начала в сфере экономической деятельности (ст. 18, п. "в", п. "е", п. "ж" ст. 71, ст. 76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55, постановление КC РФ от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О).

Если кому-то из оценщиков еще неизвестно, то следует знать, что оценщик является лицом, осуществляющим публичные функции. Следовательно, он действует не только в интересах извлечения прибыли, но и в целях удовлетворения общественных потребностей. Признав это, государство в качестве условия осуществления оценочной деятельности вправе вменять оценщику не только обязанность быть членами соответствующей СРО, но и устанавливать дополнительную форму контроля в виде сдачи квалификационного экзамена.

Попытки оспорить приказ Минэкономразвития России от 29 мая 2017 г. № 257 (далее – Приказ № 257) не принесли положительного результата и Верховный Суд Российской Федерации признал, что:

• Минэкономразвития России вправе издавать подобные приказы;
• Федеральное бюджетное учреждение "Федеральный ресурсный центр по организации подготовки управленческих кадров" (ФБУ "ФРЦ") на основании приказа Минэкономразвития России от 19 мая 2017 г. № 240 вправе принимать квалификационный экзамен;
• процедура публичного обсуждения проекта Приказа была проведена в полном соответствии с требованиями действующих нормативных актов;
• приказ прошел правовую экспертизу в Минюсте России, зарегистрирован и опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента РФ от 3 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Другими словами, Приказ № 257 принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие и установленной процедуры разработки его проекта и издания (решение ВС РФ от 16 ноября 2017 г. № АКПИ17-733, апелляционное определение ВС РФ от 15 февраля 2018 г. № АПЛ17-538).

Таким образом, вопрос о законности действий по введению обязательного квалификационного экзамена для оценщиков можно считать закрытым.

В заключение изложенной общей части и переходя к вопросам более предметным, хотелось бы отметить различие в правовом содержании понятий "квалификационный экзамен" и "квалификационный аттестат", поскольку дальнейшее исследование будет вплотную связано с этими понятиями: если квалификационный экзамен свидетельствует лишь о достижении оценщиком уровня теоретических знаний, практических навыков и умений, достаточных для самостоятельной профессиональной деятельности, то квалификационный аттестат – это подтверждение права оценщика к осуществлению деятельности в сфере оценки по определенным квалификационным аттестатом направлениям.

Содержание государственной функции по организации и проведению квалификационного экзамена и выдаче квалификационного аттестата.

Нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности, как деятельности профессиональной и предпринимательской, осуществляется при помощи системы публично-правовых и частноправовых средств.

Этими средствами являются:

• издание нормативных правовых актов;
• осуществление надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков;
• обращение к органам административной и судебной юрисдикции;
• использование договорных отношений;
• а также элементов саморегулирования.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" было предусмотрено четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти:

принятие нормативных правовых актов;

контроль и надзор;

управление государственным имуществом;

оказание государственных услуг.

Если посмотреть на содержательную сторону функции по организации и проведению квалификационного экзамена, то очевидным становится позиционирование экзамена как государственной услуги, поскольку его проведение являлось деятельностью по реализации функций соответствующего органа федеральной власти при осуществлении закрепленных федеральным законом государственных полномочий, осуществляемой по запросам заявителей (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", далее – Закон № 210-ФЗ).

Одним из принципов осуществления государственной услуги является ее доступность (ст. 4 Закона № 210-ФЗ). Если доступность трактовать как совокупность факторов, позволяющих беспрепятственно в установленные сроки и с минимальными для заявителя ресурсными затратами получить государственную услугу, очевидно, что принцип доступности, в первую очередь, означает территориальную близость места, где оценщику можно было сдать квалификационный экзамен. То, что в реальности происходило с организацией сдачи экзамена, казалось бы, не соответствует принципу доступности государственной услуги и нарушение этого принципа должно повлечь определенные последствия для органа, уполномоченного на проведение квалификационного экзамена.

Но не все так просто.

В соответствии с Приложением № 2 к Приказу № 257, после получения регистрационной анкеты, уполномоченный орган обязан провести регистрацию, сформировать список групп, направить заявителю информацию о дате, месте и времени проведения экзамена, обеспечить проведение экзамена путем организации специализированных помещений, размещения информации о пунктах приема квалификационного экзамена и выдать квалификационный аттестат. Названный выше приказ, а также и ст. 21.1 Закона № 135-ФЗ, не содержат каких-либо формализованных требований к доступности и качеству государственной услуги по сдаче квалификационного экзамена. При отсутствии подобных требований, сформировать четкое представление о том, как можно оценить доступность услуги или измерить качество ее предоставления весьма затруднительно. А, значит, сложно будет обосновать противоправность (незаконность, неправомерность) действий ФБУ "ФРЦ" в той части, что при организации и проведении квалификационного экзамена в области оценочной деятельности орган, наделенный публичными полномочиями, нарушил требования законодательства о предоставлении равнодоступной государственной услуги, не создав для претендентов одинаково комфортные условия ее получения.

Способы защиты прав и законных интересов оценщиков.

Можно ли доказать наличие вреда, возникшего в результате предоставления государственной услуги с нарушением принципа доступности, а точнее, как возместить убытки, понесенные оценщиком из Владивостока, вынужденным приезжать на сдачу квалификационного экзамена в Москву?

В первую очередь необходимо знать, что ст. 16, ст. 1069 Гражданского кодекса предусматривают ответственность государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц за убытки (вред), причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия), который возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Поскольку ФБУ "ФРЦ", в силу приказа Минэкономразвития России от 19 мая 2017 г. № 240, является организацией, наделенной публичными полномочиями в части проведения квалификационного экзамена, формирования перечня экзаменационных вопросов и выдачи квалификационного аттестата, то именно оно будет являться ответчиком (административным ответчиком) по делам подобного рода.

Ответственность за убытки или вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти, по общему правилу наступает при наличии следующих условий:

неправомерность (противоправность) решений (действий) государственных или муниципальных органов;

наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу;

причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками);

виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.

Прежде чем рассказать о том, как следует доказывать наличие вышеназванных условий, несколько общих замечаний относительно механизма процессуального доказывания. Право может быть на стороне обиженного оценщика, но это еще не безусловное основание к тому, чтобы суд признал это право за ним. Право на возмещение вреда надо доказать. Но главный вопрос – как это сделать? Административный истец (оценщик) и административный ответчик (ФБУ "ФРЦ") в равной степени являются субъектами доказывания, каждый из которых будет прилагать усилия к тому, чтобы выдвинутый к доказыванию факт (тезис) обосновывался доказательствами с помощью правовой позиции. При этом в каждом споре, будь то судебный или иной спор, существует главное положение в позиции доказывания, так называемое "основное обстоятельство". Умение его выделить из всего набора фактов, являющихся предметом судебного разбирательства, есть первостепенная задача тактики доказывания.

Основным обстоятельством при заявлении требований о возмещение вреда, причиненного нарушением принципа доступности государственной услуги, будет необходимость доказывания неправомерности (противоправности) действий ФБУ "ФРЦ" по формированию списка групп, утверждению плана проведения квалификационных экзаменов и определению пункта приема квалификационного экзамена. При формировании списка групп и определению пункта приема квалификационного экзамена, ФБУ "ФРЦ" не связан условиями территориальной близости пунктов приема экзамена к месту проживания кандидата. Список формируется исходя из календарной очередности регистрации кандидатов и количества мест в пунктах приема квалификационного экзамена (п. 15 Приложения № 2 к Приказу № 257). И получается, что если ФБУ "ФРЦ" при формировании списка и определении пункта приема квалификационного экзамена четко исполнил положения Приказа № 257, то в его действиях не может быть признаков противоправности.

Итак, на стороне оценщика как субъекта доказывания – принцип доступности государственной услуги и обязательность создания равных условий для ее получения (ст. 4 Закона № 210-ФЗ) и очевидность ее предоставления на условиях неравнозначности, а на стороне ФБУ "ФРЦ" доказательства того, что услуг а оказана в полном соответствии с положениями Приказа № 257?

Какой может быть судебная оценка обоснованности и достоверности указанных выше правовых позиций?

Успех будет зависеть от того, насколько удастся преодолеть "рельсовость" судебного мышления в части оценки доказательств в пользу органов государственной власти. Важно представить доказательства так, чтобы суду было понятно, что публичный орган не должен извлекать из недобросовестного поведения, ссылаясь на отсутствие технического, организационного, финансового ресурса, необходимого для предоставления государственной услуги с соблюдением принципа ее равнодоступности. Если вводятся ограничения на допуск в профессию, то это можно сделать только при условии соразмерности и пропорциональности государственного вмешательства, обеспечении частных и публичных начал административно-правового регулирования оценочной деятельности (постановление КC РФ от 10 февраля 2009 г. № 461-О-О). Иное толкование и иная оценка будут противоречить конституционно-правовому смыслу ст. 4 Закона № 210-ФЗ и ст. 21.1 Закона № 135-ФЗ.

Итак, наряду с установленной обязанностью оценщика по сдаче квалификационного экзамена существует и обязанность по обеспечению претендентам равных условий. Нарушение условий равнодоступности государственной услуги должно влечь за собой ответственность ФБУ "ФРЦ" в виде возмещения вреда (убытков), под которыми следует понимать необходимые расходы, которые понесены иногородним оценщиком, вынужденным добираться до Москвы для получения пропуска в профессию.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ, ФБУ "ФРЦ", как орган, наделенный публичными полномочиями и Минфин России, как финансовый орган, будут являться ответчиками в случае предъявления оценщиком требования о возмещении убытков, причиненных в результате неправомерных действий государственных органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства по месту нахождения ответчиков. Предъявление иска только к ФБУ "ФРЦ", допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.

Еще одна особенность предъявления и рассмотрения исков, вытекающих из деятельности ФБУ "ФРЦ". Если предметом иска является требование о возмещение вреда, то подобный иск рассматривается по правилам искового производства и предъявляется, как уже было отмечено выше, в суд общей юрисдикции по месту нахождения ответчика (ответчиков). Если же предъявляются требования, предметом которых будут являться оспаривание незаконных действий ФБУ "ФРЦ", связанных с нарушением сроков выдачи квалификационного аттестата, то это уже административный иск и его рассмотрение осуществляется по правилам Кодекса административного судопроизводства. Предъявление подобного иска, в силу положений ч. 3 ст. 24 КАС РФ, возможно по месту жительства оценщика.

В заключение хотелось бы довести до сведения оценщиков информацию о существовании ч. 1 ст. 5.63 КоАП, которая предусматривает административную ответственность должностного лица федерального органа исполнительной власти за нарушение порядка предоставления государственной услуги, либо за предоставление государственной услуги с нарушением установленных сроков. Объективной стороной данного правонарушения, применительно к проблемам оценщиков, будет являться нарушение срока выдачи оценщику аттестационного сертификата. Дела по данной статье возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ).

Таким образом, оценщик не так уж беззащитен. Закон дает возможность защищаться путем:

• предъявления иска о возмещении вреда (гражданско-правовые отношения);
• предъявления административного иска о признании незаконными действий, повлекших оказание государственной услуги с нарушением установленных сроков;
• путем обращения к прокурору с заявлением о привлечении ФБУ "ФРЦ" к административной ответственности за нарушение сроков выдачи квалификационного аттестата.