В ожидании "лесной амнистии", или Что делать тем, у кого отбирает землю орган лесного хозяйства

Василий Шарапов

Юрист девелоперской компании «Сити-XXI век»

специально для ГАРАНТ.РУ

Одной из наиболее острых проблем при землепользовании, а также при застройке частных земельных участков является наложение границ лесных участков на границы частных территорий. Например, в Московской области речь идет о десятках тысяч подобных случаев. Между органами лесного хозяйства с одной стороны и частными правообладателями участков с другой стороны возникают споры по границам участков. Далеко не всегда такие споры решаются в пользу частных лиц и влекут для них высокие издержки, а также риски при покупке земли у государства. Рассмотрим предпосылки такой ситуации и перспективные пути ее решения.

Одной из причин проблемы является то, что довольно часто муниципальные власти формируют земельные участки и предоставляют их в аренду или на праве собственности частными лицам без проверки сведений об их границах в лесном реестре.

Как следствие, в дальнейшем после выкупа прав и оформления договоров правообладатели участков узнают, что на приобретенные ими у муниципальных образований участки полностью или частично претендуют органы лесного хозяйства, которые заявляют, что участки находятся в границах лесного фонда, а значит, и в федеральной собственности.

Доводы о том, что на участки оформлены кадастровые документы, а права зарегистрированы в Росреестре за частными лицами, помогают далеко не всегда, так как согласно действующему законодательству лесные участки, образованные по материалам лесоустройства и внесенные в лесной реестр, имеют статус ранее учтенных участков. В случае, если лесной участок был образован и внесен в лесной реестр до даты образования земельного участка органами муниципальных образований, за ним закрепляется юридический приоритет и статус федерального земельного участка (ч. 6 ст. 47 Федерального закона № 221-ФЗ от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости», п. 1 ст. 4.2 Федерального закона № 201-ФЗ от 4 декабря 2006 г. «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»). То есть логика такова, что местные власти не вправе после этого распоряжаться полностью или частью такого участка, в том числе, передавать за плату частным лицам. Подобные последующие действия судами могут квалифицироваться как недействительные акты. Это создает серьезную проблему для земельного оборота в России.

Другой причиной подобной проблемы является наличие недостатков лесного и кадастрового законодательства РФ. Сейчас существуют два различных реестра, которые в определенном смысле дублируют друг друга и в которые включаются сведения об образовании земельных участков: государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) и лесной реестр (ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — закон о ГКН), ст. 91 Лесного кодекса РФ).

В лесной реестр включаются сведения об образовании лесных участков по результатам проведения так называемых лесоустроительных работ. ГКН содержит данные об образовании всех земельных участков любых целевых категорий. Причем, органы лесного хозяйства по закону обязаны предоставлять в Росреестр для включения в ГКН сведения об образовании лесных участков (ч. 3 ст. 15 закона о ГКН), что делается далеко не всегда. В результате между этими двумя публичными реестрами, которые в части лесных участков фактически дублируют функции друг друга, возникают противоречия, а страдают от этого частные покупатели и арендаторы земельных участков.

Поскольку уже известны десятки тысяч подобных случаев и проблема приобрела массовый характер, в мае 2016 года Губернатор Московской области Андрей Воробьев обратился к Президенту РФ Владимиру Путину с просьбой решить данную проблему. «Необходимо принять закон о так называемой „лесной амнистии“ в целях защиты интересов граждан. Он должен признать приоритет сведений Государственного кадастра недвижимости», — пояснил Андрей Воробьев. Такой законопроект уже разработан Минэкономразвития России, но пока не принят парламентом и не подписан Президентом РФ.

Как известно, с 1 января 2017 года ГКН должен быть объединен с единым государственным реестром прав на недвижимое имущество (ЕГРП) в единый реестр, который будет вести Росреестр (ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). В этой ситуации разумным решением выглядит объединение лесного реестра с этим единым реестром. Органы лесного хозяйства после выполнения мероприятий по лесоустройству будут представлять все документы непосредственно в Росреестр для государственного кадастрового учета, а лесной реестр фактически утратит былую значимость и аннулируется.

Такой подход, на мой взгляд, по крайней мере поможет снизить остроту этой проблемы. Вся информация о лесных участках и других земельных участках будет храниться в одном сводном реестре и контролироваться одним органом государственной власти. Это, с одной стороны, позволит избежать противоречий и оптимизирует процесс государственного учета земли, а с другой стороны, резко уменьшит количество споров между органами лесного хозяйства и частными собственниками земельных участков, смежных с лесничествами и лесопарками. Процесс лесоустройства и процесс государственного кадастрового участка земельных участков, которые не являются лесными, в этом случае будет контролировать одна структура, а не две. Это позволит в будущем прекратить споры подобного рода, связанные с наложением границ одних участков на другие. При наличии факта наложения границ между образованным лесным участком и вновь образуемым не лесным участком на заявление о государственном кадастровом учете последует отказ со стороны Росреестра. Землепользователям такой вариант решения также весьма удобен, так как при сделках с земельными участками потребуется проверять информацию о статусе и границах земельного участка только в одном учреждении — в Росреестре, без дополнительных запросов в органы лесного хозяйства.

Что делать собственнику или арендатору земельного участка, если он столкнулся с такой проблемой в условиях текущего юридического регулирования? Во-первых, нужно обратиться в орган лесного хозяйства за получением информации по факту наложения границ участка. В частности, данное обстоятельство обычно подтверждается следующими документами:

• лесоустроительные планшеты (выкопировка из них);
• план лесного участка по форме установленной законодательством РФ;
• лесоустроительные карты и схемы;
• таксационное описание;
• выписка из лесного реестра на лесной участок;
• акт осмотра участка с фиксацией факта наложения границ и с указанием GPS координат наложения;
• экспертное заключение кадастрового инженера о наложении границ с приложением схемы наложения и указанием GPS координат наложения и общей площадью наложения.

В том случае, если не удается решить проблему во внесудебном порядке, при судебном разбирательстве частный собственник или арендатор участка может предоставить в суд для защиты своих прав и законных интересов следующие документы:

• правоустанавливающие документы на земельный участок (свидетельство о праве собственности, договор аренды участка);
• кадастровый паспорт и кадастровую выписку на земельный участок;
• постановление органов муниципальной власти о предоставлении земельного участка;
• акт осмотра участка с фиксацией факта наложения границ и с указанием GPS координат наложения, составленный либо самостоятельно с привлечением кадастрового инженера, либо совместно с уполномоченным представителем от лесхоза;
• экспертное заключение кадастрового инженера о наложении границ с приложением схемы наложения и указанием GPS координат наложения и общей площадью наложения.

Собственники земельных участков довольно часто добиваются успеха в судах. Например, это происходит тогда, когда органы лесного хозяйства не могут доказать факты наложения границ, а также факт образования лесных участков в установленном порядке (см. например, Определение ВС РФ от 10 июля 2015 г. № 305-ЭС15-7943). Однако если в результате разбирательства суд установит, что лесной участок был в установленном порядке образован, он считается ранее учтенным даже при отсутствии ГКУ, то есть относится к федеральной собственности (см. например, Постановление Президиума Московского областного суда от 22 июля 2015 г. № 341. В таких ситуациях шансы органов лесного хозяйства на победу в споре вполне реальны, если образование лесного участка предшествовало образованию смежного земельного участка другой целевой категории, на границе с которым выявлено наложение.

Чтобы снизить количество судебных споров между органом лесного хозяйства и частными собственниками или арендаторами земельных участков, по моему мнению, должны быть внесены изменения в земельное законодательство, в частности, в ст. 39.27 Земельного кодекса РФ. Необходимо предоставить право органам лесного хозяйства и частным собственникам своими соглашениями урегулировать споры во внесудебном порядке путем так называемого перераспределения публичных и частных земельных участков. Особенно это актуально в ситуациях, когда наложением затронута только часть частного участка.

В настоящее время разрешение споров обычно происходит в суде. Чаще всего с иском к частному собственнику выходит орган лесного хозяйства. В предмет иска включается требование о признании государственного кадастрового учета недействительным, а соответствующего права ответчика на лесной участок — полностью или частично отсутствующим.

С учетом того, что данная юридическая проблема оказалась в поле зрения самых высоких должностных лиц государства, остается надеяться, что законопроект о так называемой «лесной амнистии» превратится в закон в самое ближайшее время в рамках осенней сессии новой Госдумы. В случае положительного решения о так называемой «лесной амнистии» государство может фактически прямым указанием в законе легализовать все подобные наложения, возникшие не по вине частных собственников и арендаторов земельных участков в прошлом. В свою очередь, такие меры, как объединение лесного реестра и единого реестра недвижимости, а также уточнение порядка образования публичных участков для цели их предоставления в собственность или в аренду должны пресечь в будущем возникновение новых наложений и аналогичного рода юридических конфликтов. Это позволит стабилизировать ситуацию в отношениях между участниками земельного рынка и органом лесного хозяйства.