Новый закон о государственном и муниципальном контроле: как он повлияет на ведение бизнеса в России с 1 июля?

Шабанов Арик

Управляющий партнер юридической фирмы "Прайм лигал", к. ю. н.

специально для ГАРАНТ.РУ

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Закон № 248-ФЗ) подписан Президентом РФ уже давно – 31 июля 2020 года – однако большая часть его положений вступила в силу только с 1 июля текущего года.

Казалось бы, для чего нужен такой документ, если существует Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в котором уже достаточно подробно описан порядок государственного и муниципального контроля? 

Ответ на этот вопрос отчасти можно найти в пояснительной записке к законопроекту, на основе которого был принят Закон № 248-ФЗ¹. 

Так, из ее содержания следует, что будущий закон призван устранить недостатки действующего правового регулирования государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе несистемность и пробельность регулирования, недостаточность регулирования вопросов профилактики нарушений обязательных требований, а также неоправданный акцент на проведении проверок, являющихся наиболее затратным как для бизнеса, так и для контрольно-надзорных органов мероприятием.

Проще говоря, по мнению законодателя, Закон № 248-ФЗ поможет: 

• устранить некоторые пробелы при проведении контроля – они, безусловно, есть и требуют правового регулирования;
• обеспечить единый подход при проведении проверок. Как показывает практика, сейчас такого единства нет ни на межрегиональном уровне, ни между региональным и федеральным уровнями; разный подход применяется как при муниципальном контроле, так и при государственном. Иными словами, в одном и том же регионе государственные и муниципальные органы могут применять разный подход. Именно для этих целей планируется сформировать единые реестры;
• повысить эффективность государственного контроля за счет превентивных мер (снизить количество плановых проверок, используя другие инструменты по предупреждению нарушений). Об этом также говорилось на этапе принятия закона: одной из задач является недопущение не ограниченного по продолжительности и количеству мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении одного лица;
• обеспечить недопустимость бессистемных и бесконтрольных проверок в отношении одного и того же лица (в настоящее время существуют ограничения только относительно количества плановых проверок, осуществляющим одним контролирующим органом. 

Звучит, конечно, обнадеживающе, однако во многом эффективность таких мер будет зависит от того, как они будут реализованы на практике. Отдельные прогнозы такой реализации можно сделать уже сейчас, давая оценку положениям Закона № 248-ФЗ.

Ключевые изменения

Прежде всего, стоит сказать, что с 1 июля начнет свою работу Единый реестр видов контроля и Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. В первую очередь, реестры позволят увидеть всю необходимую информацию о том, кем, какие виды контроля проводились в отношении того или иного лица.

С одной стороны, такую информацию можно почерпнуть из существующих сегодня Плана плановых проверок юридических лиц и ИП и Единого реестра проверок, размещенных на сайте Генпрокуратуры РФ. Вместе с тем, такие реестры будут иметь более широкий охват: будут учитываться не только проверки, но и иные виды контроля.

Например, ст. 56 Закона № 248-ФЗ выделяет следующие виды контрольных (надзорных) мероприятий:

• контрольная закупка;
• мониторинговая закупка;
• выборочный контроль;
• инспекционный визит;
• рейдовый осмотр;
• документарная проверка;
• выездная проверка.
• наблюдение за соблюдением обязательных требований;
• выездное обследование.

Таким образом, реестры дадут представление не только о проверках, но и обо всех контрольно-надзорных мероприятиях в отношении юридических лиц и ИП. Подобная "прозрачность" проверок позволит исключить целенаправленное давление на отдельно взятый контролируемый субъект.

Кроме того, положения Закона № 248-ФЗ предполагают отказ от использования проверок как основного инструмента контроля, перенос акцентов на иные контрольно-надзорные мероприятия (их перечень указан выше). Об этом свидетельствует, например, следующие положения Закона № 248-ФЗ:

• плановые проверки в отношении объектов контроля, отнесенных к категории низкого риска, не проводятся (ч. 5 ст. 25 Закона № 248-ФЗ);
• плановые проверки в отношении контролируемого лица в течение срока действия заключения о соответствии не проводятся, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля (ч. 3 ст. 54 Закона № 248-ФЗ). 

Кроме того, в ст. 65 Закона № 248-ФЗ теперь закреплен закрытый перечень контрольных (надзорных) действий при проведении проверок:

• осмотр;
• досмотр;
• опрос;
• получение письменных объяснений;
• истребование документов;
• отбор проб (образцов);
• инструментальное обследование;
• испытание;
• экспертиза;
• эксперимент.

С одной стороны, наличие такого перечня положительно скажется на проверяемых, поскольку установлены пределы полномочий контролирующих органов. С другой стороны, наличие закрытого исчерпывающего перечня может породить большое количество вопросов и сложностей в работе контролирующих органов. В этой связи следовало бы сделать перечень закрытым, но не исчерпывающим (указать какие-либо иные действия, соотносимые с предметом проверки). 

Также следует обратить внимание, что глава 8 Закона № 248-ФЗ отдельно посвящена гарантиям и правам контролируемых лиц. Теперь такие гарантии и права прямо прописаны в законе, не являются подразумеваемыми. К числу таких прав относится право:

• присутствовать при проведении профилактического мероприятия, контрольного (надзорного) мероприятия, давать пояснения (за исключением мероприятий, проводимых без взаимодействия);
• получать информацию, которая относится к предмету мероприятия;
• получать информацию об основаниях проверки;
• знакомиться с результатами мероприятий;
• обжаловать действия (бездействие) должностных лиц в досудебном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации (или в субъекте РФ) по защите прав предпринимателей к участию в проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Периодичность проверок

Следует отдельно остановиться на периодичности плановых проверок, которая введена положениями Закона № 248-ФЗ. Так, согласно ст. 25 названного закона при установлении периодичности проверок осуществляется учет рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при проведении контрольных (надзорных) мероприятий. Для наглядности приведем данные в табличном виде:

Критерии определения риска установлены ст. 22-25 Закона № 248-ФЗ. Говоря по существу, как таковые критерии не установлены, носят бланкетный (отсылочный) характер. Судя по всему, в будущем будет разработан какой-то стандарт установления таких критериев. 

До тех пор, пока стандарта не будет, каждый контролирующий орган может по-своему устанавливать такие критерии, что дает повод для отсутствия унификации, к которой так стремился законодатель.

Выводы:

В целом положения закона производят приятное впечатление, поскольку делают проверки более прозрачными, а проверяемых более защищенными. При этом законодатель явно приложил усилия, чтобы: а) минимизировать количество плановых проверок за счет проведения других мероприятий; б) добиться единства при проведении проверок; в) внести ясность в порядок проведения проверок.

Проще говоря, Закон № 248-ФЗ не позволяет, как говорится в известной фразе, "кошмарить бизнес". Насколько удалось достигнуть данной цели, покажет только практика применения данного закона. 

_____________________________

¹ С текстом законопроекта № 850621-7 "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.