Неоднозначное письмо, или Еще раз о признаках нормативного акта

Полонский Борис

Заслуженный юрист России

специально для ГАРАНТ.РУ

В 2010 году перечень нарушений, являющихся основанием для аннулирования аттестата кадастрового инженера, был расширен – причем на уровне подзаконного акта (письмо Минэкономразвития России от 27 июля 2010 г. № 13293-ИМ/Д23 "Об основаниях аннулирования квалификационного аттестата кадастрового инженера"; далее – Письмо). Законность такого акта вызвала сомнения у ВС РФ – узнаем, к каким выводам пришел Суд.

Предыстория вопроса

Кадастровый инженер решением комиссии по аттестации кадастровых инженеров был лишен квалификационного аттестата на занятие кадастровой деятельностью за допущенные нарушения в оформлении соответствующих документов. При этом основанием аннулирования аттестата послужили грубые нарушения требований, которые предъявляются законом к кадастровым актам (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"; далее – закон о кадастре).

Заявитель, не согласившись с принятым решением, обжаловал его в суд. Он указал, что оформленные им документы не содержат нарушений, которые законом о кадастре отнесены к грубым. Требования кадастрового инженера судом были отклонены со ссылкой, в частности, на  Письмо, которым перечень грубых нарушений, содержащийся в ст. 29 закона о кадастре, был расширен.

Заявитель обратился в ВС РФ с требованием о признании недействующим Письма как нормативного правового акта, нарушающего его права и противоречащего федеральному законодательству.

Рассмотрение дела ВС РФ 

Минэкономразвития России исходило из того, что Письмо не носит нормативно-правовой характер, а является разъяснением вопросов, возникших в практике применения соответствующих норм закона о кадастре. Поэтому вопрос о государственной регистрации данного документа в Минюсте России и его официальном опубликовании не ставился.

В такой ситуации Суд должен был, в первую очередь, решить вопрос, является ли оспариваемый документ нормативным правовым актом или нет. Трудности, возникающие при этом, были вызваны тем, что в отечественном законодательстве не содержится понятия нормативного правового акта. Минюст России рекомендует использовать критерии нормативного акта, закрепленные в Постановлении Госдумы от 11 ноября 1996 г. (приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 "О подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти").

В этом постановлении, в частности, указано, что в юридической доктрине принято исходить из определения нормативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В 2007 году Пленум ВС РФ выделил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

• издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Такой же позиции придерживался Пленум ВАС РФ (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

После признания Письма нормативным правовым актом Суд рассмотрел не менее важный вопрос: соответствует ли содержание данного документа закону о кадастре. Сопоставив текст п. 4 ч. 7 ст. 29 закона о кадастре, в котором изложены основания лишения кадастрового инженера аттестата, и соответствующие положения Письма, суд пришел к выводу, что перечень грубых нарушений расширен за счет указания в Письме других нарушений, которые также могут рассматриваться в качестве грубых. Таким образом, суд установил, что оспариваемое Письмо не соответствует федеральному закону как акту, имеющему большую юридическую силу.

Расширение перечня грубых нарушений, которые были выявлены в оформленных инженером документах и явились основанием аннулирования аттестата, привело к нарушению прав кадастрового инженера. В результате, его лишили аттестата, что повлекло за собой запрет на занятие кадастровой деятельностью (ч. 1 ст. 29 Закона о кадастре).

Основываясь на этом, Суд признал Письмо недействующим и запретил использовать его на практике (Решение ВС РФ от 10 июля 2014 г. № АКПИ14-735).

После выхода Письма в свет начала складываться практика применения его органами кадастрового учета. Появились и судебные споры, связанные с аннулированием аттестата кадастровых инженеров по новым основаниям, внесенным Письмом. Но единой правоприменительной практики по этим делам не сложилось.

По некоторым делам суды руководствовались Письмом, придавая ему нормативно-правовой характер, и отказывали в требованиях о признании лишения аттестата неправомерным (апелляционное определение СК по гражданским делам ВС Республики Карелия от 12 ноября 2013 г. по делу № 33-3244/2013, апелляционное определение СК по гражданским делам Астраханского областного суда от 17 октября 2013 г. по делу № 33-2944/2013, апелляционное определение СК по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2013 г. по делу № 33-6455/2013). Однако нередко суды не соглашались с расширительным толкованием закона и признавали аннулирование аттестата незаконным указывая, что основания для этого могут быть установлены только законом о кадастре, но не Письмом.

В связи с этим, представляется целесообразным предусмотреть меры по предупреждению отрицательных последствий применения нормативных правовых актов, законность которых в настоящее время оспаривается в суде. Прежде всего, следовало бы размещать информацию о принятых к производству заявлениях о признании недействующими конкретных нормативных правовых актов на сайтах судов, а также в информационно-правовых системах (при получении соответствующей информации из судов).