Российские школы могут освободить от штрафов при проверках

Павел Новиков

Заместитель директора Центра институционального развития контрольной (надзорной) деятельности Фонда "Центр стратегических разработок"

специально для ГАРАНТ.РУ

В конце прошлого года Правительством РФ была принята Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года (утверждена Распоряжением Правительства России от 21 декабря 2023 г. № 3745-р) (далее – Концепция). Документ подготовило Минэкономразвития России по поручению Владимира Путина, данного по итогам ПМЭФ-2022.

Основные идеи Концепции продолжают развивать принципы нового регулирования. Среди них – смещение акцентов от планового контроля к риск-ориентированному подходу и приоритету профилактики нарушений обязательных требований. Органам контроля предстоит продолжить работу по разработке новых индикаторов риска, в первую очередь, по наиболее массовым и социально-значимым видам контроля.

Так, планируется окончательно закрепить отмену плановых мероприятий для объектов низкого, среднего, умеренного и значительного рисков. Сейчас эта норма носит временный характер и действует в рамках "моратория" на проверки, установленного Постановлением Правительства РФ № 336 от 10 март 2022 г.

Безусловно этот документ является во многом "программным" и определяющим дальнейшее движение реформы контрольной (надзорной) деятельности, но он также содержит и план-график, своего рода "дорожную карту" по реализации ключевых идей и механизмов, заложенных в Концепции. Исходя из мероприятий, заложенных в плане-графике, можно понять, что могут ожидать органы контроля и контролируемые лица в ближайшем будущем. На некоторых мероприятиях этого плана я бы хотел остановиться подробнее.

Муниципальный контроль 

Среди участников профессионального инспекторского сообщества существовало мнение, что муниципальный контроль забыт и не находится в фокусе внимания регулятора. Но практика показала, что на федеральном уровне не забывают о "проблемах на земле". 

Так, например в 2023 году в Постановление Правительства РФ № 336 от 10 марта 2022 г., которым установлен мораторий на большинство проверок, было добавлено исключение п. 7(2), позволяющее в рамках муниципального контроля в сфере благоустройства выдавать предписания в отношении нарушений, выявленных по результатам выездного обследования. Это единственный вид контроля, включая все федеральные и региональные виды, в рамках которого допускается выдавать предписания по результатам мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом.

Концепция продолжает донастройку регулирования в двух наиболее массовых видах муниципального контроля – земельном и в сфере благоустройства. Пункты 2-5 плана-графика предусматривают масштабную работу по развитию этих двух видов муниципального контроля, в том числе на уровне предметов контроля и новых инструментов для инспектора по реализации своих полномочий. В частности, в 2023 г. на различных площадках обсуждалась возможность применения специального режима контроля – постоянного рейда (ст. 97.1 Закона о контроле) в рамках отдельных видов муниципального контроля и в первую очередь контроля в сфере благоустройства.

Исходя из формулировок мероприятий, заложенных в Концепции, можно ожидать, что в ближайшем будущем будут выработаны решения о применении постоянного рейда в муниципальном контроле.

Также пункт 5 Концепции предусматривает проработку вопроса привлечения к административной ответственности контролируемых лиц по результатам осуществления муниципального земельного контроля. Это является весьма важным полномочием для инспекторов, поскольку в настоящее время такие полномочия в рамках муниципального земельного контроля отсутствуют, и инспектор вынужден направлять сведения о выявленных нарушениях в федеральный орган, что, безусловно, влияет на эффективность работы и пресечение нарушений.

В перспективе муниципальные инспектора при выявлении нарушений в рамках муниципального земельного контроля смогут самостоятельно принимать решение о возбуждении дела об административном правонарушении.

На мой взгляд, целесообразно проработать также этот вопрос и в отношении муниципального контроля в сфере благоустройства, закрепив прямые полномочия на возбуждение дела об административном правонарушении непосредственно в КоАП, поскольку сейчас эти полномочия могут быть переданы только по решению субъекта РФ в рамках регионального законодательства об административных правонарушениях. И далеко не во всех субъектах РФ это реализовано на практике.

Цифровизация производства по делам об административных правонарушениях

Несмотря на то что согласно ч. 3 ст. 1 Закона о контроле, производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях не относится непосредственно к государственному и муниципальному контролю, тем не менее эти сферы полномочий органов контроля неразрывно связаны между собой. Еще в 2022 г. на законодательном уровне закреплен ряд особенностей для привлечения органами контроля к административной ответственности за нарушение требований, которые проверяются в рамках предмета контроля.Так например п. 3.1. ч. 1. ст. 28.1. КоАП РФ предусматривает запрет на возбуждение дела об административном правонарушении без проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Поэтому закономерно, что Концепция затрагивает в том числе вопросы прямо или косвенно связанные с законодательством об административных правонарушениях и предусматривает проработку изменений в КоАП РФ. Так, например, представляет интерес п. 28 и 29 Концепции, предусматривающие мероприятия по развитию подсистемы Досудебного обжалования (создана на базе государственной информационной системы ТОР КНД) в части обеспечения технических условий для обжалования по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на то что право на внесудебное обжалование результатов рассмотрения дела об административном правонарушении прямо предусмотрено КоАП РФ, механизм досудебного обжалования, предусмотренный Законом о контроле, не распространяется на постановления по делам об административных правонарушениях. Это вытекает непосредственно из норм Закона о контроле (ст. 40 Закона о контроле), что также поддерживается судами (Дело № А65-19495/2021 Арбитражный суд Республики Татарстан).

В настоящее время ни технически, ни "юридически" подсистема ГИС ТОР КНД – Досудебное обжалование не предназначена для приема жалоб по делам об административных правонарушениях. 

Полагаю, что подключение "административки" к показавшей свою эффективность и востребованность подсистеме досудебного обжалования – это весьма актуальное и своевременное направление ее развития, особенно с учетом отдельного раздела Концепции, посвященного мероприятиям по цифровизации производства по делам об административных правонарушениях (п.41-44).

Цифровизация деятельности органов контроля в части производства по делам об административных нарушениях, на мой взгляд, правильный шаг вперед по упрощению взаимодействия между контролерами и проверяемыми лицами, продолжающий развитие принципа "отказа от бумаги" в контрольной (надзорной) деятельности.  Это позволит выстроить сквозной прозрачный процесс от инициирования контрольного мероприятия до обжалования назначенного наказания в единой информационной среде.

Стоит ожидать, что будут разработаны поправки в КоАП РФ, позволяющие органам контроля оформлять и направлять документы по делу об административном правонарушении в электронном виде, в том числе в личный кабинет контролируемого лица на портале госуслуг.

"Дорожные карты" для бюджетных учреждений

Помимо вопросов цифровизации, Концепцией предусмотрена проработка возможности внедрения механизма "дорожной карты" по устранению выявленных нарушений для государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Зачастую при проверке такого рода учреждений выяснятся, что выявленные нарушения связаны с нехваткой или отсутствием бюджетного финансирования и их устранение зависит от учредителя соответствующей организации (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или администрации муниципального образования). При этом необходимо выделение дополнительного финансирования, либо привлечения средств из бюджетов вышестоящего уровня. 

Многие муниципальные образования имеют дотационные бюджеты и не имеют собственных средств для реализации мероприятий по устранению нарушений. В связи с этим исполнение предписаний об устранении таких нарушений взаимосвязано с принятием решений учредителями или выделением дотационных средств, то есть фактически в значительной степени находится вне пределов компетенции контролируемых лиц.

Особенно остро данная проблема стоит для муниципальных бюджетных учреждений социального характера – детских садов, школ. Руководители таких учреждений, не могут без выделения дополнительных бюджетных средств со стороны "учредителя" выполнить предписание органа контроля в установленные сроки.

В прошлом году уже было приняты меры, направленные на решение этих проблем – Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 предусмотрена замена плановых проверок на обязательные профилактические визиты для социальных объектов (школы, больницы и т.д.). 

Концепция предусматривает мероприятия, направленные на разработку механизмов, дающих возможность заключения соглашения об устранении нарушения вместо штрафа. 

В случае, если нарушение вызвано отсутствием надлежащего финансирования со стороны учредителя контролируемого лица, предполагается, что бюджетное учреждение разрабатывает программу устранения нарушений с учетом реальных финансовых и временных ресурсов. Программа согласуется с учредителем и направляется в контрольный орган.

Совместно принимается "дорожная карта" по устранению нарушения, исполнение которой отслеживается органом контроля. При надлежащем выполнении программы учреждение не привлекается к административной ответственности.

Принцип "первого обращения" в жилищном надзоре

На мой взгляд, отдельный интерес представляют изменения в жилищном надзоре (п. 63 плана-графика). Концепцией предусмотрена проработка вопроса о внедрении принципа схожего с "досудебным обжалованием" в систему взаимоотношений собственников жилья, управляющих организаций и контрольных органов. 

На практике при наличии каких-либо проблем, связанных с содержанием жилых многоквартирных домов, граждане зачастую сразу направляют жалобы в контрольный орган, игнорируя организацию, непосредственно отвечающую за управление многоквартирным домом. При этом нередко управляющей компании вообще не было известно о возникшей проблеме. 

Это увеличивает нагрузку на контрольные органы и сокращает возможности управляющих организаций на принятие мер по оперативному решению возникших проблем жильцов, так как информация о возникших неприятностях не поступила им сразу.

При этом современные сервисы государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства уже позволяют в автоматизированном режиме формировать жалобы по вопросам нарушения обязательных требований и направлять их в адрес управляющих компаний для принятия соответствующих мер по их устранению.

В связи с чем и предлагается проработать вопрос о закреплении на законодательном уровне принципа первого обязательного обращения гражданина с жалобой именно в адрес управляющей компании. И только после игнорирования такого обращения жалоба будет поводом для проведения контрольного мероприятия.