(1).jpg)
Реновация пятиэтажек: вопросов больше, чем ответов
.jpg)
Законопроект1, вводящий понятие реновации и устанавливающий ее порядок, касается не только действий в отношении многоквартирных домов, построенных в 60-е годы. В первую очередь, бросается в глаза попытка авторов проекта обособить Москву от остальной территории страны. Специфика столичного города, узаконенная еще в 1993 году, заключалась в большом количестве объектов государственной собственности разного уровня, что естественно требовало установить общие принципы использования этих объектов – использование и предоставление земельных участков и т.п. Само собой, законодатель изначально и не собирался вводить в Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации" (далее – закон о столице) что-либо, противоречащее основам градостроительного и земельного законодательства.
В новом проекте государственные органы власти Москвы не просто наделяются полномочиями, позволяющими оперативно принимать решения, касающиеся программы "реновации". Проект фактически содержит право этих органов напрямую игнорировать требования упомянутых выше основ Градостроительного кодекса и Земельного кодекса.
Например, прямая цитата из проекта: "В целях реализации решений о реновации подготовка документации по планировке территории осуществляется без учета ранее утвержденной документации по планировке территориии (или) установленных земельным законодательством Российской Федерации требований к образуемым и изменяемым земельным участкам". Даже для видавшего виды российского законотворчества это из ряда вон выходящая формулировка.
Далее проект предлагает дать московским органам власти право игнорировать не только установленный Земельным кодексом РФ порядок образования земельных участков, но и установленный Градостроительным кодексом РФ порядок изменения видов разрешенного использования. Законопроект предлагает игнорировать требования правил землепользования и застройки (утв. постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 г. № 120-ПП) (далее – ПЗЗ) в части установления видов разрешенного использования. Заметим, что сами ПЗЗ были приняты 28 марта этого года, а ждали этого события 13 лет – с момента принятия Градостроительного кодекса РФ. Очень сложно найти объяснение тому, что буквально вымученные ПЗЗ буквально через месяц после появления теряют какой-либо смысл.
Такое вольное обращение с изменением видов разрешенного использования подразумевает ликвидацию еще одной процедуры, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ – общественных слушаний. Авторы проекта не стали прямо указывать на то, что слушания в отношении объектов реновации необязательны, но в данном случае никакого прямого указания не надо. Если проект оставить в таком виде, то ничто не помешает в территориальной зоне, предназначенной для промышленности, разместить многоквартирный дом. Учитывая задекларированные планы ликвидации промышленных площадок, скорее всего, так и будет.
Инициаторы проекта предполагают выдавать градостроительные планы земельного участка до того, как будет образован непосредственно земельный участок в его границах. На самом деле, нет строгой последовательности, указанной в законе о том, что план обязательно должен быть выдан после того, как участок будет отмежеван и поставлен на кадастровый учет, но это подразумевается. План может быть подготовлен и в ходе работ по планировке, и выдан впоследствии, после постановки участка на кадастровый учет.
Законопроект предполагает игнорирование не только уже устоявшихся норм, таких как порядок установления видов разрешенного использования или образования земельных участков. Совсем недавно появившаяся норма (ст. 48.2 Градостроительного кодекса РФ, обязывающая применять экономически эффективную проектную документацию повторного использования, тоже не будет исполняться.
И еще один принципиальный момент, который удивит очень многих участников строительной деятельности: для получения разрешения на строительство не потребуется правоустанавливающих документов. То есть по сути, одной статьей в законе о статусе столицы, органам власти Москвы и участникам "реновации" будет позволено проигнорировать практически весь Градостроительный кодекс РФ – основополагающий документ всей градостроительной деятельности.
Безусловно, само по себе нормирование этой деятельности простым не было и не является сейчас, и многие застройщики и технические заказчики теряют огромное количество времени, сил и денег на то, чтобы решить все вопросы, связанные с получением градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство и последующим вводом в эксплуатацию. Но проблемы в первую очередь возникают из-за того, что городские власти требуют соблюдения норм закона, а закон в свою очередь является результатом баланса интересов и города, и застройщиков, и жителей.
Казалось бы, в планируемой реновации не предполагается никакого препятствования со стороны города, так как город сам инициирует процедуру и никакого резона ему препятствовать строительству нет. Те сроки, которые устанавливает Градостроительный кодекс РФ для подготовки того же градостроительного плана земельного участка и выдачи разрешения на строительство, абсолютно приемлемы.
Тем не менее, проект в том виде, в котором он есть, призван вообще проигнорировать требования к городскому планированию и упорядоченности выдачи градостроительных планов и разрешений. Одна из очевидных причин – лишить граждан воздействовать на процесс путем участия в публичных слушаниях, ведь есть не только жильцы, которых переселяют – есть жильцы, рядом с домом которого вместо пятиэтажки вырастет высотка. Кроме того, расчистка новых площадок для строительства неминуемо затронет права окружающих такие площадки землепользователей, и они далеко не все решили проблему с определением границ занимаемых ими земельных участков. Неминуемы судебные процессы и решить заранее судьбу этих процессов призван законопроект.
Любопытен еще один пункт, содержащийся в планируемых изменениях – строительство на земельном участке (который может находиться как в государственной, так и в частной собственности) объекта капитального строительства, который потом (согласно этому же проекту) будет зарегистрирован в ЕГРН только лишь на основании публичного сервитута!
То есть, владеет человек земельным участком неподалеку от объекта реновации и не подозревает, что завтра к нему придет застройщик и построит на этом участке трансформаторную будку на основании публичного сервитута. Как при этом будут соблюдаться нормы ст. 23 Земельного кодекса РФ, не допускающие никакого капитального строительства на объектах, обремененных публичным сервитутом, авторы проекта не поясняют.
На фоне всего, что было описано выше, совершенно логичным кажется установленная в проекте возможность отступления при строительстве от требований, установленных техническими регламентами, сводами правил, в том числе от санитарно-эпидемиологических требований.
Определенный интерес представляет и планируемая ст. 7.3 закона о столице. Она сводится к упрощенному порядку выселения, которое авторы проекта именуют "освобождением жилого помещения, прекращением права собственности на него и регистрацией права собственности на равнозначное жилое помещение". По своему юридическому смыслу весь процесс представляет из себя сделку мены, но почему-то таким в законопроекте не именуется. Понуждение к заключению договора в законе упоминается, но из какой нормы вытекает обязанность заключить такой договор, авторы проекта не поясняют.
Российское законодательство содержит нормы о принудительном изъятии собственности, в частности этому посвящена глава VII.I Земельного кодекса РФ, которая содержит 10 статей, которые подробно описывают всю процедуру изъятия участка, включая порядок принятия решений и защиты прав физических и юридических лиц, у которых участок изымается. При этом ст. 49 Земельного кодекса РФ указывает, что основанием для изъятия является наличие государственных или муниципальных нужд и само изъятие осуществляется в исключительных случаях. При изъятии жилья при реновации нет очевидной государственной нужды и нет исключительности. Собственно, это, пожалуй и есть главный недостаток проекта – у него нет ярко выраженного публичного интереса и при этом новый закон предполагает принуждение частного лица к заключению сделки.
Несмотря на это, законопроект пытается дополнить и нормы процессуального законодательства – по мнению авторов проекта, оспаривание акта высшего исполнительного органа государственной власти города Москвы, на основании которого принято решение об изъятии: "не является препятствием для рассмотрения указанных требований в судебном порядке и принятия судом решения о понуждении к заключению договора о переходе права собственности на жилое помещение, об освобождении указанного жилого помещения его собственником, о прекращении права собственности на жилое помещение и регистрации права собственности на равнозначное жилое помещение или о выселении лица".
Если вкратце резюмировать все сказанное выше, объединяющей идеей всех нововведений, связанных с реновацией, является ускоренная реализация всей задуманной программы, несмотря на имеющиеся градостроительные, земельные и гражданско-правовые нормативы.
Проанализировав законопроект, отмечу, что он является социально значимым и застрагивающим жилищные права граждан. Поэтому особое внимание стоит уделить порядку обеспечения жилищных прав граждан в целях реализации решения о реновации, предложенному авторами законопроекта.
Для целей реализации проекта порядок должен быть детально регламентированным с целью избежать злоупотреблений, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны граждан, проживающих в домах, включенных в программу реновации. Представленный законопроект не содержит такой детальной регламентации и может привести к росту судебных споров, связанных с процессом предоставления жилых и нежилых помещений.
Равнозначность. Законопроект в качестве критериев равнозначности использует: благоустройство, площадь помещения и территориальная расположенность.
При этом не используется в качестве равнозначности критерий наличия ремонта в квартире и его стоимость, этаж, на котором расположено жилое помещение, наличие лифта в доме, удаленность от метро и оживленных дорог, другие критерии оценки стоимости жилого помещения.
Соответственно, собственники помещений фактически могут получить не равнозначное жилое помещение взамен утраченного.
Критерии равнозначности особенно болезненно могут быть восприняты собственниками нежилых помещений. Если указанное нежилое помещение используется для целей предпринимательской деятельности – убытки от изменения места расположения объектов такой деятельности могут быть непредсказуемыми.
В связи с чем, стоит рассмотреть вопрос об уточнении критериев равнозначности.
Площадь жилого помещения. Законопроект устанавливает нижний порог предоставления жилого помещения, однако верхний порог площади предоставляемого жилого помещения отсутствует, что может привести к злоупотреблениям со стороны органов государственной власти и появлению коррупционной составляющей в ходе реализации проекта.
Более детально вопрос предоставления жилых помещений уже урегулирован в законодательстве города Москвы, в связи с чем будет целесообразным использования при реализации проекта о реновации уже имеющегося опыта предоставления жилых помещений.
Территориальная расположенность. Наиболее проблемный вопрос, как показывает уже сформировавшаяся практика сноса многоквартирных домов, особенно для жителей административных округов, подпадающих под исключение из общего правила.
Так, законопроект указывает на получение письменного согласия, на предоставление гражданам равнозначного жилого помещения вне района проживания (для ЦАО, ЗелАО и ТиНАО). При этом законопроект не указывает на порядок действий в случае, если такой согласие не получено, но при этом у органов государственной власти отсутствуют жилые помещения для предоставления в пределах указанных административных округов.
Сроки уведомления. Законодатель предлагает исчислять сроки на заключение договора о переходе права собственности с даты направления соответствующего уведомления. Таким образом, органы государственной власти снимают с себя ответственность за извещение граждан, а граждан ставят в зависимость от работы почтовой службы, что нельзя расценивать как соблюдение прав и свобод.
Законодатель должен возложить на органы государственной власти ответственность за надлежащее уведомление всех лиц, проживающих в реновационных домах. Такая ответственность, во-первых, даст больше гарантий на соблюдение прав граждан, во-вторых, ускорит процесс реализации всего проекта, в-третьих, снизит количество потенциально-возможных судебных дел, связанных с реализацией проекта.
Вмешательство в процессуальное законодательство. Спорным является возможность установить в законопроекте условие о том, что решение суда об удовлетворении указанных требований подлежит немедленному исполнению и может быть оспорено только в части равнозначности предоставляемого жилого помещения.
Пробелы. Законопроект не определяет порядок предоставления жилых помещений гражданину, с которым заключен договор социального найма жилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации, членам его семьи, не состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Пробелы. Собственники жилых помещений, расположенных в многоквартирном доме, подлежащем сносу в соответствии с настоящим законопроектом, освобождаются от уплаты взносов на капитальный ремонт со дня исключения соответствующего многоквартирного дома из региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. И при этом не указано, до какого момента они освобождаются от уплаты взносов. До даты заключения с такими гражданами договора о переходе права собственности или пожизненно.
Законопроект не раскрывает понятия "необоснованного уклонения" от заключения договора о переходе права собственности.
Законопроект не раскрывает последствий прекращения или перехода различного рода обременений, связанных с недвижимым имуществом.
Таким образом, в представленной редакции законопроект требует проработки и более четкой детализации порядка реализации проекта реновации, который в целом направлен на улучшение качества жизни и целесообразном использовании территории города Москвы.
