7 вопросов к "заморозке" кадастровой стоимости

Александр Колов

Главный юрисконсульт IPT Group, к. ю. н.

специально для ГАРАНТ.РУ

Летом текущего года кадастровая стоимость недвижимости была "заморожена" на период с 1 января 2017 года по 1 января 2020 года (ст. 19 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 360-ФЗ; далее – Закон № 360-ФЗ). Тогда же был принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (далее – закон о государственной кадастровой оценке), который вступит в силу с 1 января 2017 года и заменит Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в РФ" (далее – закон об оценочной деятельности).

Согласно нововведениям в отношении результатов государственной кадастровой оценки (далее – ГКО), полученных в соответствии с законом об оценочной деятельности:

В период "заморозки" подлежит применению кадастровая стоимость, актуальная на 1 января года, в котором впервые стала применяться кадастровая стоимость в налоговых целях в конкретном регионе, но не ранее 2014 года. Если указанная кадастровая стоимость была снижена, в том числе в результате переоценки, то применяется пониженная кадастровая стоимость.

С 1 января 2017 года ФГБУ "ФКП Росреестра" будет определять кадастровую стоимость объектов недвижимости с учетом результатов ГКО, актуальных на 1 января года, в котором впервые стала применяться кадастровая стоимость в налоговых целях, но не ранее 2014 года. В отношении указанных объектов, кадастровая стоимость которых была установлена в период со 2 января 2014 года по 31 декабря 2016 года, перерасчет должен быть произведен не позднее 1 января 2017 года с учетом вышеуказанных результатов ГКО. При этом если перерасчет кадастровой стоимости не влечет уменьшения кадастровой стоимости, то пересчитанная стоимость не подлежит применению.

Эти законы порождают как минимум семь вопросов, на которые я постараюсь последовательно ответить.
 

Вопрос № 1. Какова судьба ГКО, начатой в 2016 году?

ГКО по "старому" закону об оценочной деятельности может быть закончена, но в таком случае она может привести к снижению платежей в бюджет ввиду того, что по некоторым объектам ожидается снижение кадастровой стоимости. Однако по большинству объектов ожидается повышение, но такая кадастровая стоимость применяться не будет. 

Закон № 360-ФЗ запрещает государственным органам заключать после 14 июля 2016 года договоры с независимыми оценщиками на проведение ГКО (ст. 18 Закона № 360-ФЗ).

А по договорам, заключенным до 15 июля 2016 года, отчет оценщика должен составляться (постановление об утверждении результатов оценки должно приниматься) по нормам ст. 24.15 и 24.17 закона об оценочной деятельности. При этом ГКО по "старому" закону должна быть завершена не позднее 1 января 2020 года (ст. 20 Закона № 360-ФЗ, ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке"). По меньшей мере в 33 субъектах РФ такие договоры были заключены, и ведутся работы по определению кадастровой стоимости, в том числе в Москве, Владимирской и Тюменской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и т. д.

Утвержденные в 2016 году результаты ГКО подлежат включению в ГКН. Однако если они в силу ст. 19 Закона № 360-ФЗ должны применяться в 2017 году, то им присваивается статус "актуальный", если нет – то "архивный".

Такая ГКО влияет на срок последующей ГКО по "новому" закону о государственной кадастровой оценке. Установлено, что с 1 января следующего года ГКО проводится не чаще одного раза в три года (в городах федерального значения – не чаще одного раза в два года) и не реже одного раза в пять лет. Периодичность рассчитывается исходя из даты принятия акта об утверждении результатов ГКО (ч. 1 ст. 11, ч. 8 ст. 24 закона о кадастровой оценке).
 

Вопрос № 2. Имеет ли место мораторий на ГКО по "новому" закону о кадастровой оценке?

Нет, такого моратория нет, и этим намерены воспользоваться некоторые регионы. В частности, в Омской области планируют провести ГКО по "новому" закону уже в 2017 году.

Добавлю, что решение о дате перехода к проведению ГКО по-новому и принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ст. 24 закона о кадастровой оценке). Такое решение в настоящее время готовы принять не все регионы, но невозможность проведения ГКО по новым правилам носит временный и технический характер. Дело в том, что по "новому" закону оценка производится не независимым оценщиком, а государственным бюджетным учреждением, учредителем которого является госорган субъекта РФ. А учреждения пока еще не созданы. К работникам такого учреждения, непосредственно осуществляющим оценку, установлены специальные требования (ст. 7, ст. 10 закона о кадастровой оценке). В частности, необходимо наличие высшего образования и (или) профессиональной переподготовки в областях, перечень которых устанавливается Минэкономразвития России. Последнее указанный перечень пока не утвердило.
 

Вопрос № 3. Распространяется ли "заморозка" на результаты ГКО по "новому" закону о кадастровой оценке?

Нет, не распространяется.

Во-первых, этот вывод основан на дословном толковании норм. Статья 19 Закона № 360-ФЗ предусматривает наложение моратория на результаты ГКО, полученные в соответствии с законом об оценочной деятельности. Но в отношении результатов ГКО, проведенной по закону о кадастровой оценке, такого правила нет.

Во-вторых, толкование необходимо производить в соответствии с конституционными принципами равенства, соразмерности и справедливости. Применение "самой низкой кадастровой стоимости" в течение длительного времени (трех лет), на мой взгляд, будет нарушать разумное равновесие, о необходимости соблюдения которого говорится в Постановлении КС РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П. Думаю, "заморозка", по сути, стимулирует субъекты РФ, которые хотят повысить доходы соответствующих бюджетов за счет налоговых поступлений, в кратчайшие сроки провести ГКО по-новому.
 

Вопрос № 4. В каком порядке следует защищать свои права?

Существует три основных способа оспаривания кадастровой стоимости:

• заявление в комиссию;
• заявление в суд о признании недействительным решения комиссии об удовлетворении заявления об оспаривании кадастровой стоимости;
• административное исковое заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной или/и об исправлении ошибки.

Иные способы не исключаются.

Оспаривание кадастровой стоимости производится по нормам того закона, по нормам которого была установлена кадастровая стоимость, то есть либо по правилам закона об оценочной деятельности, либо по правилам закона о кадастровой оценке. Следует отметить специфику оспаривания в зависимости от применяемого закона:

По закону об оценочной деятельности существует обязательный досудебный порядок для юридических лиц, а по закону о кадастровой оценке такого порядка нет ни для одной категории заявителей, в том числе для юридических лиц. 

Согласно нормам закона об оценочной деятельности комиссии по рассмотрению споров об оспаривании кадастровой стоимости созданы Росреестром при его территориальных управлениях. А по закону о кадастровой оценке аналогичные комиссии будут создаваться госорганом субъекта РФ.   

В соответствии с действующим законом об оценочной деятельности комиссии рассматривают заявления об исправлении ошибок и заявления об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. По нормам же закона о кадастровой оценке комиссии, видимо, будут рассматривать лишь заявления об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. Заявления об исправлении ошибок будут рассматривать бюджетные учреждения, созданные госорганом субъекта РФ, которые по решению последнего осуществляют ГКО и подписывают отчет. Они получат право исправлять ошибки, влекущие уменьшение кадастровой стоимости. 

Пока закон о кадастровой оценке и подзаконные акты не предусматривают необходимости представлять заключение саморегулируемой организации оценщиков на отчет независимого оценщика в комиссию или в суд для установления кадастровой стоимости в размере рыночной. Это может привести к существенному снижению расходов на установление кадастровой стоимости в размере рыночной. 

В 2017 году, возможно, некоторые лица, запросив выписку из ЕГРН, могут обнаружить в ней, что актуальная кадастровая стоимость не соответствует Закону № 360-ФЗ, например, не произведен "перерасчет" кадастровой стоимости или результаты ГКО 2016 года учитываются как "актуальная стоимость" несмотря на то, что они выше предыдущей кадастровой стоимости. Физические и юридически лица могут попытаться защитить свои права путем подачи заявления в ФГБУ "ФКП Росреестра" о внесении в ЕГРН сведений об актуальной кадастровой стоимости (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ"), а также заявления в территориальное управление Росреестра об исправлении ошибок в ЕГРН ( ст. 61 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"; далее – закон о госрегистрации недвижимости). Компетенция ФГБУ ФКП "Росреестра" и его филиалов с 2017 г будет определяться  Приказами Росреестра от 12 мая 2015 года №П/210, от 23 марта 2016 года № П/0133.

Но если в удовлетворении заявления откажут, основания для обжалования такого решения  будут, как правило, отсутствовать. Дело в том, что закон о госрегистрации недвижимости, который вступит в силу с 1 января 2017 года, допускает исправление технической и реестровых ошибок, как правило,  по решению суда (п. 4 ст. 61 закона о госрегистрации недвижимости). Он  устанавливает: "В случаях, если существуют основания полагать, что исправление технической ошибки в записях и реестровой ошибки может причинить вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи, содержащиеся в ЕГРН, такое исправление производится только по решению суда".  Аналогичная правовая  позиция выработана ВАС РФ к исправлению ошибок в ГКН (Решение ВАС РФ от 28 июня 2012 г. № ВАС-4569/12, Постановление Президиума ВАС РФ от 20 октября 2010 г. № 6200/10, Постановление Президиума ВАС РФ от 22 марта 2011 г. № 14765/10, Постановление Президиума ВАС РФ от 15 декабря 2011 г. № 12651/11).

Далее рекомендуется подать заявление в комиссию, а после этого – административное исковое заявление в суд об исправлении ошибки.
 

Вопрос № 5. Чем руководствоваться при определении кадастровой стоимости?

Видимо, в налоговом споре при определении кадастровой стоимости нужно руководствоваться данными ГКН/ЕГРН. Между тем в гражданско-правовом споре при определении кадастровой стоимости нужно руководствоваться непосредственно Законом № 360-ФЗ и нормативным правовым актом, утвердившим результаты ГКО.

Налоговая база по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц должна определяться как кадастровая стоимость по данным ГКН/ЕГРН: данная норма прямо закреплена в ст. 391, п. 1 ст. 403 НК РФ. В отношении же налога на имущество организаций в НК РФ нет прямого указания на то, что налоговую базу (кадастровую стоимость) нужно учитывать по данным ГКН/ЕГРН.

При этом НК РФ устанавливает правило об изменении кадастровой стоимости объектов налогообложения (налоговой базы по земельному налогу, налогу на имущество организаций, налогу на имущество физических лиц) вследствие исправления технической ошибки, а также удовлетворения заявления комиссией или судом об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной (ст. 378.2, ст. 391, ст. 403 НК РФ). В первом случае изменения учитываются в налоговой базе с налогового периода, в котором образовалась ошибка. Во втором случае сведения о кадастровой стоимости, установленной решением комиссии или решением суда, учитываются при определении налоговой базы начиная с налогового периода, в котором подано соответствующее заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения в ГКН кадастровой стоимости, которая являлась предметом оспаривания.

Судебная практика противоречива. Одни суды считают, что в налоговом споре руководствоваться нужно данными ГКН, а возражения заявителя о наличии ошибок в ГКН по существу не рассматриваются (постановление Арбитражного суда Московского округа от 14 сентября 2015 по делу № А41-67819/14, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 30 сентября 2013 г. по делу № А33-20800/2011, апелляционное определение Челябинского областного суда от 8 августа 2016 г. по делу № 11А-11661/2016, постановление Арбитражного суда Московского округа от 6 сентября 2016 г. по делу № А40-228947/2015).

Есть и противоположная позиция: в налоговом споре руководствоваться нужно нормативным правовым актом, утвердившим результаты ГКО, а факт внесения либо невнесения результатов ГКО в ГКН или внесения некорректных данных не имеет существенного значения для рассмотрения налогового спора (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 июля 2014 г. по делу № А75-4073/2013, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2016 г. по делу № А40-154791/2015, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2016 г. по делу № А40-226186/2015, постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 июня 2016 г. по делу № А40-184954/2015).

Отметим и позицию ВАС РФ: по его мнению, новую кадастровую стоимость для целей определения арендной платы необходимо определять с момента вступления в силу нормативно-правового акта об утверждении результатов кадастровой оценки земель (Постановление Президиума ВАС РФ от 25 февраля 2014 г. № 15534/13 по делу № А07-20211/2012).
 

Вопрос № 6. Могут ли органы власти оспаривать кадастровую стоимость, несмотря на "заморозку"?

Органы государственной власти или местного самоуправления – бюджетополучатели земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на имущество организаций – вправе оспаривать в суде решение комиссии о существенном снижении кадастровой стоимости. По сути, в таких делах оспаривается ошибка комиссии. Ошибка может, в частности, заключаться в том, что кадастровая стоимость в размере рыночной была установлена на основании отчета оценщика, не соответствующего федеральным стандартам оценки (Постановление КС РФ от 5 июля 2016 г. № 15-П, Постановление Президиума ВАС РФ от 11 февраля 2014 г. по делу № А33-11257/2012).

Указанные органы вправе производить оспаривание кадастровой стоимости путем подачи заявления в комиссию об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, и аналогичного административного искового заявления в суд (ст. 24.18 закона об оценочной деятельности). Их требования подлежат удовлетворению, если они докажут ошибку.

По-видимому, властные органы не вправе в период действия моратория производить оспаривание кадастровой стоимости по нормам закона об оценочной деятельности путем подачи заявления в комиссию об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной и аналогичного иска в суд. По смыслу Закона № 360-ФЗ применение более высокой кадастровой стоимости в результате переоценки недопустимо. Следовательно, в удовлетворении соответствующего заявления должно быть отказано на основании того, что заявление не направлено на восстановление нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Правда, Порядок создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (утв. приказом Минэкономразвития России от 4 мая 2012 г. № 263) предусматривает ограниченный перечень оснований для отказа в удовлетворении требований. И в него не входит указанное основание. Но коллизия между Порядком и Законом № 360-ФЗ должна разрешается в пользу последнего как более высокого по юридической силе акту.
 

Вопрос № 7. Уменьшится ли количество споров об оспаривании кадастровой стоимости?

Количество споров об оспаривании кадастровой стоимости в ближайшее время не уменьшится.

Во-первых, следует ожидать новых споров, связанных с различным толкованием Закона № 360-ФЗ. В частности, среди экспертов нет единства мнений о том, распространяется ли "заморозка" кадастровой стоимости на результаты ГКО по-новому, то есть проведенной по закону о кадастровой оценке.

Во-вторых, не введен мораторий на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, несмотря на "заморозку", с целью ее уменьшения.

В-третьих, сфера применения кадастровой стоимости расширяется. Граждане еще в полной мере не успели вступить в процесс оспаривания кадастровой стоимости. С 2015 года на новую систему начисления налога на имущество с физических лиц исходя из кадастровой оценки перешли 28 регионов, в том числе Москва и Московская область. С 2016 года перечень таких регионов расширился до 60. Следует ожидать аналогичный переход и в ряде иных субъектов РФ. В настоящее время объектом налогообложения налога на имущество физических лиц являются любые ОКС, в т.ч. объекты незавершенного строительства, а также единый недвижимый комплекс. Пока многие граждане с целью избежания уплаты налога на имущество не регистрируют свое право собственности на объект завершенного строительства и длительное время эксплуатирует его. Не исключено, что в перспективе налоговые органы начнут бороться с такой формой получения необоснованной налоговой выгоды и начислять налог и на такие объекты. С 2017 г. в ЕГРН будут вноситься, в частности, сведения о дате вводе в эксплуатацию или постройки здания. Соответствующая информация будет доступна налоговым органам. Добавлю, что с 1 января 2015 года введена в действие ст. 217.1 НК РФ, которая предусматривает, что при продаже недвижимости ниже кадастровой стоимости, умноженной на понижающий коэффициент 0,7, НДФЛ исчисляется из кадастровой стоимости, умноженной на 0,7.

В-четвертых, закон о кадастровой оценке не приведет к быстрому улучшению качества ГКО. У правообладателя объектов недвижимости появится право на стадии подготовки к проведению ГКО подавать декларацию о своей недвижимости после публикации решения о проведения ГКО (ст. 11, 12 закона о кадастровой оценке). Данная норма направлена на уточнение данных, необходимых для более точного определения стоимости, каких конкретно - пока непонятно. Определенность появится после утверждения Минэкономразвития Формы декларации. Вероятно, речь идет об уточнении таких данных как: назначение ОКС, год ввода в эксплуатацию ОКС или год постройки,  вид разрешенного использования земельного участка, вид фактического использования ОКС и земельного участка, материал наружных стен здания, сведения о площадях вспомогательного назначения в здании, сведения о площадях/помещениях, относящимся к общему имуществу, степень готовности объекта незавершенного строительства.  Нужно ли правообладателям спешить с подачей такой декларации? Вопрос – спорный. В частности, по мнению многих оценщиков, вспомогательные помещения (без учет мест для автостоянки) в стандартном административно-деловом центре составляет 15-20%. Если указанный процент существенно выше от стандартного, то правообладателю имеет смысл подавать декларацию и рассчитывать на "пониженную" кадастровую стоимость. Однако сведения из декларации могут использоваться, если соответствующие сведения отсутствуют в ЕГРН. Если они есть  в ЕГРН и не соответствуют фактическим, то нужно подавать заявление об исправлении ошибки в ЕГРН и прикладывать подтверждающие документы.  Если у оценщика отсутствуют сведения о материале наружных стен, годе постройки, то часто оценщики используют минимальное значение УПКС ОКС для конкретного района. Если в ЕГРН соответствующие сведения отсутствуют, то, видимо, правообладателю не стоит спешить с подачей декларации. Кроме того, следует учитывать, что правообладатель вправе подавать декларацию в качестве приложения к замечаниям на отчет оценщика после публикации соответствующего проекта отчета (ст.14 закона о кадастровой оценке).  Пока проект не опубликован, какие данные будут применены определенно сказать нельзя.

В целом по стране в базе данных быстро не произойдет уточнение сведений об объектах недвижимости, необходимых для уменьшения погрешности измерений в определении кадастровой стоимости. Кроме того, не внесены изменения в методологические указания и стандарты Минэкономразвития России, исключающие методологические разногласия оценщиков, которые существенно влияют на результат оценки. В частности, нет единства мнений ни в судебной практике, ни среди оценщиков, на вопрос о том, должна ли кадастровая стоимость объекта капитального строительства включать НДС. Данные разногласия ведут к погрешности измерений в размере 18%, то есть налоговой ставки по данному косвенному налогу.

Таким образом, оспаривание кадастровой стоимости – по-прежнему актуальной вопрос. И предпосылок к тому, чтобы количество споров о кадастровой стоимости в ближайшее время снизилось, я не вижу.