Снятие ограничения оборотоспособности земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов: все-таки, возможна ли их приватизация?

Хагасов Алим

Руководитель отдела договорной и претензионно-исковой работы Юридического департамента Ассоциации оптовых и розничных рынков

специально для ГАРАНТ.РУ

Принятие Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 406-ФЗ) вызвало в свое время массу критики.

По мнению экологов, изменения, внесенные указанным законом, направлены на ослабление положений законодательства об охране земель особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ).

Одной из главных проблем противники закона видели в наличии теперь возможности преобразования заповедников в национальные парки (ст. 14 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", далее – Закон № 33-ФЗ), которые в соответствии со своим режимом особой охраны имеют более слабую защиту от антропогенного воздействия, чем заповедники. Ведь в отличие от заповедников, где полностью исключена экономическая и иная деятельность, некоторые зоны национальных парков такую деятельность допускают в некоторых случаях (статьи 6 и 12 Закона № 33-ФЗ)

Другой серьезный вопрос, поставленный экологами, касался выведения земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов из состава ООПТ и снятие тем самым запрета на приватизацию земельных участков, на территории которых они расположены. По их мнению, фактически, это приведет к утрате земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Очевидно, что такая логика сводится к тому, что, с точки зрения возможности принуждения к соблюдению экологических требований, воздействие на собственника является менее эффективным, чем воздействие на арендатора (являющегося более слабым титулом, чем титул собственника).

Не вдаваясь глубоко в обоснованность такого подхода, необходимо все-таки отметить, что эффективность правового регулирования в области охраны окружающей среды должна достигаться не административным воздействием на более "слабого" арендатора, а соответствующим правовым регулированием.

В частности, направление этой деятельности видится в совершенствовании таких механизмов, как: экологическая экспертиза планируемой хозяйственной деятельности и экологическое нормирование; установление общих экологических требований к отраслям и видам хозяйственной деятельности; экологический мониторинг, а также обеспечение их должной реализации.

Вместе с тем необходимо отметить, что критика, основанная на том, что с выведением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов из состава ООПТ на них не будут распространяться требования по экологической экспертизе, является справедливой, так как ст. 11-12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливают такое требование в отношении земель ООПТ. А так как земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов исключены из них, предписание данной нормы к последним не относится.

Здесь необходимо отметить, что в настоящее время в Госдуме на рассмотрении находится законопроект № 555658-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"¹.

Законопроект предполагает внесение в ст. 11-12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" изменений, в результате которых проектная документация на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов, будут отнесены к объектам государственной экологической экспертизы.

Между тем, правоприменение положений в сфере регулирования оборотоспособности земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов говорит, что вышеуказанные опасения оказались преждевременными.

Как следует из судебной практики по спорам, возникающим между органами исполнительной власти публично-правовых образований и землепользователями и арендаторами муниципальных и государственных земельных участков, расположенных в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов, у судов, в настоящее время, складывается следующий подход.

В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 406-ФЗ в законодательство, регулирующее использование и распоряжение земель особо-охраняемых территорий, земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов выведены из состава ООПТ, и, следовательно, теперь не ограничены в обороте.

Вместе с тем, обращают внимание суды, в силу п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ, ООПТ и их охранные зоны, созданные до дня вступления его в силу сохраняются в прежних границах, следовательно, снятие ограничения по оборотоспособности касается только тех лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые будут созданы после принятия Закона № 406-ФЗ (Определение Верховного Суда РФ от 26 июня 2015 г. № 308-КГ15-6339 по делу № А32-18357/2014; Определение Верховного Суда РФ от 11 августа 2015 № 308-ЭС15-9651 по делу № А32-37429/2014; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 6 ноября 2015 г.№ Ф08-7690/2015 по делу № А32-9917/2015; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 октября 2015 г. № Ф08-7338/2015 по делу № А32-10143/2015).

При этом, как следует из вышеуказанных судебных актов, фактически суды применяют буквальное прочтение п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ, причем без учета основных целей и задач всего Закона № 406-ФЗ.

Однако с таким подходом к толкованию данной нормы трудно согласиться.

Из Постановления Конституционного Суда РФ от 19 июня 2003 г. № 11-П следует, что интерпретация нормы закона в правоприменительной практике, сложившейся на основе ее официального толкования, вне системной связи с другими нормами того же закона означает придание ей смысла, противоречащего аутентичному смыслу и цели соответствующих законоположений, что недопустимо с точки зрения правовой логики.

Исходя из этого, несмотря на то, что словесный смысл нормы п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ на первый взгляд достаточно ясен, ее толкование должно быть неразрывно связано с другими нормами этого закона, а также тех законов, в которые им внесены изменения.

Вместе с тем, для понимания действительного значения п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ для начала необходимо дать оценку тем изменениям, которым подверглись нормы Федерального закона от 14 марта 1995 г.№ 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее – Закон об ООПТ).

Здесь ключевое преобразование претерпела ст. 2 Закона об ООПТ.

Помимо исключения из состава ООПТ земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов в нее внесены новые положения, направленные на систематизацию публично-административных отношений в вопросах образования ООПТ и охранных зон:

• установлены критерии создания ООПТ, следовательно, при принятии решения о создании ООПТ соответствующие органы власти обязаны их учитывать, чего ранее в Законе об ООПТ прямо озвучено не было;
• установлен закрытый перечень ООПТ, в отношении которых устанавливаются охранные зоны (ранее это было возможно в отношении любой ООПТ);
• предусмотрена возможность установления иных категорий (дополнительно к закрытому перечню) только в отношении ООПТ регионального и местного значения и только на основании решения (закона) органа представительной власти соответствующего субъекта РФ;
• закреплено, что порядок создания охранных зон и установления их границ устанавливается Правительством РФ;
• определено, что решения о создании охранных зон и установления их границ принимаются: в отношении ООПТ федерального значения – соответствующим органом исполнительной власти; в отношении ООПТ регионального значения – высшим должностным лицом субъекта РФ;
• определено, что органами местного самоуправления создаются ООПТ местного значения на принадлежащих им на праве собственности земельных участках. То есть теперь для создания ООПТ им необходимо провести межевание соответствующих земельных участков (чего ранее действовавшая редакция не предусматривала, что позволяло органам местного самоуправления создавать ООПТ без процедур межевания и кадастрового учета). При этом в случае если создаваемая ООПТ будет более чем 5% от общей площади муниципальных земельных участков, необходимо согласование с органом государственной власти субъекта РФ;
• закреплены положения, которые обязывают субъекты РФ проводить согласование создания ООПТ регионального значения с федеральным органом исполнительной власти.

Как видим, предписания ст. 2 Закона об ООПТ направлены в адрес органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, чья деятельность связана с созданием ООПТ. И надо сказать, что с принятием Закона № 406-ФЗ положения указанной нормы стали более конкретизированными. В связи с этим у их адресатов возникли дополнительные обязанности при образовании ООПТ. При этом, многие подзаконные нормативные правовые акты о создании ООПТ, принятые ранее,очевидно, могут не соответствовать требованиям вышеуказанных новелл, так как не могли быть учтены при их принятии, и, следовательно, противоречат им.

Между тем, в Конституции РФ установлено безусловное верховенство федеральных законов над подзаконными нормативными правовыми актами издаваемыми органами федеральной власти, а также нормативными правовыми актами, принимаемыми органами власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (в частности в ст. 76 Конституции РФ), которые не могут им противоречить.

В соответствии с п. 1 ст. 216 КАС РФ, в случае признания судом нормативного правового акта недействующим полностью или в части, этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

По мнению, известного ученого-процессуалиста, заслуженный работника высшей школы РФ, профессора Рыжакова Александра Петровича в случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Таким образом, в случае наличия противоречий, содержащихся в решениях о создании ООПТ, которые были приняты до принятия Закона № 406-ФЗ, данное обстоятельство может стать основанием для признания соответствующих распоряжений, постановлений (о создании ООПТ) недействующими со дня вступления силу изменений, внесенных Законом № 406-ФЗ.

В этом случае может возникнуть неопределенность в правовой судьбе ООПТ, созданного на основании признанного недействующим нормативного правового акта, в силу того, что юридические последствия такого акта прекращаются.

Именно эта неопределенность и была устранена п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ. Для наглядности такого намерения законодателя приведем следующую ситуацию.

Постановлением Мэрии г. Ярославля от 7 марта 2013 г. № 515 "О создании ООПТ местного значения города Ярославля – Природный ландшафт в месте слияния реки Толгоболки и реки Волги" создана ООПТ местного значения.

Как следует из положения к данному постановлению, границы земельного участка, на котором создана ООПТ, не установлены – в п. 1.5. границы природного ландшафта обозначены лишь на карте-схеме (ссылок на кадастровый номер нет). В связи с этим есть основание полагать, что в этой части данный нормативный правовой акт противоречит п. 8 ст. 2 Закона об ООПТ, в силу которого органы местного самоуправления вправе создавать ООПТ местного значения только на земельных участках.

В такой ситуации, в силу п. 4 ст. 216 КАС РФ суд может возложить на орган местного самоуправления обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим.

Другими словами, суд обяжет Мэрию г. Ярославля провести межевание земельного участка (земельных участков), который занят ООПТ.

Как мы здесь видим, само основание для вынесения такого судебного акта существует осталось лишь найти субъекта обращения с соответствующим административным иском, права которого нарушены этим фактом.

Следует сказать, что в приведенной ситуации более серьезным основанием для признания того же нормативного правового акта Мэрии г. Ярославля может стать то, что в действующей редакции Закона РФ об ООПТ отсутствует такой вид ООПТ как – природный ландшафт. В таком случае, вероятно, на основании п. 3 ст. 2 Закона об ООПТ представительному органу Ярославской области придется принимать законодательный акт об установлении соответствующей категории ООПТ.

Из приведенного примера видно сколько публично-правовых и административно-управленческих вопросов могло возникнуть у властей различного уровня, если положения в изданных ими актах о создании соответствующих ООПТ противоречат Закону об ООПТ, что произошло в силу нового регулирования этих вопросов.Безусловно, их урегулирование было бы связано с необходимостью материальных и трудовых затрат.

Норма п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ снимает все вопросы, так как в силу его положений само по себе противоречие Закону об ООПТ ранее принятых актов о создании ООПТ (или даже признание их недействующими в судебном порядке на этом основании) не влечет за собой никаких правовых последствий для ООПТ, созданных ранее.

Таким образом, целью п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ является устранение неопределенности в отношениях, касающихся ООПТ, созданных до принятия этого закона, которые могли возникнуть в связи с противоречием положений ранее изданных подзаконных нормативных правовых актов о создании ООПТ новым положениям Закона об ООПТ, а также с необходимостью недопущения последствий возможного признания этих подзаконных актов в судебном порядке недействующими.

Еще более важным является вопрос толкования п. 3 ст. 10 Закона № 406-ФЗ с точки зрения соответствия его конституционному принципу равенства всех перед законом.

Напомню, основной смысл, придаваемый официальным толкованием – снятие ограничения по оборотоспособности, касается только тех лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые будут созданы после принятия Закона № 406-ФЗ.

Однако данный подход явно не вписывается в представления о вышеуказанном основополагающем конституционном принципе.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 255-О положение статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации "все равны перед законом и судом" означает, что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе установить для них различный правовой статус.

В Определении Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 г. № 1286-О сказано, что федеральный законодатель, осуществляя в рамках своих дискреционных полномочий правовое регулирование общественных отношений, обязан соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые, помимо прочего, требуют для субъектов права при равных условиях равного положения, означают запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, и допускают возможность различий, только если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им.

Из приведенных позиций Конституционного суда РФ следует, что в силу принципа равенства всех перед законом при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Если же законодатель в силу имеющегося у него дискреционного усмотрения допускает при равных условиях их различное положение, то это требует объективного и разумного оправдания и обоснованности, и только если это преследует конституционно значимые цели.

Следовательно, если принять, что федеральный законодатель, предоставляя право на приобретение в собственность земель только в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов, созданных после вступления в силу Закона № 406-ФЗ, действовал в рамках своих дискреционных полномочий, то он должен был исходить из того, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, созданных до вступления в силу этого закона, с одной стороны, и такие же земли, созданные после вступления этого закона, с другой стороны, должны обладать такими различиями, которые обусловливают различный подход в правовом регулировании, в том числе в регулировании их оборота.

В противном случае нарушается один из основополагающих конституционных принципов – равенства всех перед законом.

Однако толкование судов сейчас допускает, что при равных условиях субъекты права находятся в разном положении – право на приватизацию земельного участка зависит от момента возникновения у территории, в которой он находится, статуса земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (до вступления в силу Закона № 406-ФЗ или после).

Таким образом, можно прийти к выводу, что официальное толкование судами п. 3 ст. 10 значения Закона № 406-ФЗ не вписывается в представления о конституционном принципе равенства всех перед законом, а также не соответствует целям,которые преследовал законодатель, так как сформирован без сопоставления вышеуказанной нормы с другими положениями Закона № 406-ФЗ.

В противном случае п. 3 ст. 10 значения Закона № 406-ФЗ с учетом сложившегося его толкования имеет реальные перспективы стать предметом конституционного рассмотрения, так как его положения будут противоречить вышеуказанному конституционному принципу, что нарушает права субъектов, отношения по использованию государственных (муниципальных) земельных участков в пределах земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, у которых сложились до вступления в силу Закона № 406-ФЗ, в части вопроса их оборотоспособности.