Направо, налево или прямо? Что предлагают ритуальщикам авторы проекта закона "О погребении и похоронном деле в РФ"

Владимир Горелов

Президент Региональной общественной организации по защите прав потребителей в сфере ритуально-похоронных услуг"Верум"

специально для ГАРАНТ.РУ

Проект закона "О погребении"¹, который после вступления в силу заменит действующий Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле в РФ" (далее – закон о погребении и похоронном деле) – очередное подтверждение тому, что государство в лице авторов законопроекта ориентируется на жесткий контроль этой сферы. Напомним, что в июле 2017 года Президент РФ Владимир Путин по итогам инспекции ритуально-похоронной отрасли Контрольным управлением Президента дал ряд поручений, которые, если обобщить, сводятся к одному требованию – навести порядок на похоронном рынке. Надо отметить, что к работе привлечен практически весь блок правоохранительных органов: поручения даны МВД России, Генеральной прокуратуре РФ, ФАС России и другим ведомствам.

Законотворцы, входящие в рабочую группу при Минстрое России, и эксперты ритуальной отрасли, прорабатывают три варианта контроля за похоронной отраслью: лицензирование ритуальных организаций, создание Реестра ритуальных организаций и саморегулирование (СРО). По словам экспертов, возможен один вариант контроля или объединение двух способов. Поэтому к обсуждению вынесен и комбинированный вариант контроля, который будет использовать возможности и лицензирования, и СРО, или введут Реестр ритуальных организаций и оставят возможность саморегулирования отрасли.

По сути, решается, будут ли чиновники полностью контролировать отрасль или участникам рынка все же оставят немного самостоятельности, разрешив саморегулирование. Пока специалисты Минстроя России, наученных неудачным опытом создания СРО в строительной отрасли, склоняются в пользу введения реестра похоронных организаций и лицензирования.

"Похоронщики" в своей массе естественно ратуют за саморегулирование, то есть за сохранение относительной самостоятельности и независимости ведения дел. Но с учетом позиции авторов законопроекта будем реалистами и рассмотрим варианты-фавориты.

Считаю, что введение лицензирования вряд ли будет оправдано, но, если во главу угла будет поставлено все-таки оно, в проект закона нормативно-правового акта, на мой взгляд, необходимо внести следующие изменения.

В перечень ритуальных организаций, чья деятельность должна быть лицензирована, необходимо внести:

• организаторов похорон;
• организации, занимающиеся транспортировкой тел;
• организации, осуществляющие хранение тел до проведения похорон;
• организации, занимающиеся подготовкой тел к похоронам;
• организации, непосредственно осуществляющие захоронение тел и праха.

Законопроект Минстроя России предлагает лицензировать и косметические работы по подготовке тела, но я и коллеги полагаем, что лицензировать работы по улучшению внешнего вида трупа нецелесообразно, так как, если предположить, что косметические работы по подготовке тела должны лицензироваться, то они, соответственно, должны подпадать под Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – закон о лицензировании отдельных видов деятельности). Согласно действующему закону о лицензировании отдельных видов деятельности косметические услуги не являются предметом лицензирования, так как не подпадают под перечень медицинских услуг (ст. 12). Если косметические услуги по подготовке тела поставить наряду с остальными видами медицинских услуг, то, соответственно, остальные виды косметических услуг также должны будут подпадать под перечень медицинских услуг, иначе будет дисбаланс закона.

Лицензирование похоронной отрасли в целом представляется неоправданным, на мой взгляд, за счет того, что данный инструмент контроля не позволит проконтролировать, соблюдают ли участники рынка морально-этический кодекс, который принимают профессиональные сообщества, когда участники рынка объединяются, например, организуя СРО. Свои профессиональные, этические кодексы есть у адвокатов, госслужащих, журналистов, в корпорациях. Лицензирование – это инструмент хирургического толка. Дать лицензию, а затем приостановить ее действие или вообще отозвать – оперативно и просто, а до этого мало кто будет вдаваться в подробности, соблюдает ли ритуальная организация правила работы в таком деликатном деле, как погребение, или устраивает корпоративы в морге и небрежно обращается с телом.

В случае с саморегулированием СРО должна выработать кодекс профессиональной этики и следить за его соблюдением членами организации. Так, если по обоснованной жалобе на незаконные действия (бездействие) доводы будут подтверждены в судебном порядке, то на основании судебного решения организация будет исключена из СРО без возможности дальнейшего восстановления со всеми вытекающими негативными для нее последствиями. К примеру, если директор, учредитель или работники данной организации захотят создать новую подобную организацию, то у них не будет возможности этого сделать, так как им откажут в регистрации и внесении записи в ЕГРЮЛ, а если указанные деятели аффилированно, то есть через подставных лиц, сохраняя при этом контроль над созданной организацией, решат все-таки создать ее обманным путем, то при выявлении такой организации, всех указанных лиц можно привлечь к уголовной ответственности.

Что касается ритуальных агентов, то законопроект не предусматривает детализации их работы, что, на мой взгляд, является упущением. Если будет выбрано лицензирование, то я уверен, необходимо будет отдельно установить запрет для ритуальных агентов предлагать свои услуги дома у умершего (или родственников умершего). В первую очередь, потому что это нарушение антимонопольного законодательства (ст. 5, ст. 14.2 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"), а "черные" похоронные агенты вообще не являются официальными игроками рынка ни сейчас, ни в будущем. Они вне закона, а их действия подпадают под признаки состава преступления, предусмотренного ст. 159 Уголовного кодекса ("Мошенничество"). Если ритуальный агент нарушит данный запрет и придет домой к умершему (родственникам умершего), то данное агентство можно было бы привлекать к административной ответственности и накладывать административный штраф (например, в размере 500 тыс. руб., которая способна образумить даже самых пронырливых и жадных до прибыли дельцов).

Но в этом случае возможен такой вариант событий, что ритуальные агенты переберутся к моргам и рядом с ними будут все также предлагать свои услуги. Выход из этой ситуации, на мой взгляд, в следующем: обязать морги вывешивать в здании список всех ритуальных агентств или агентов города, однако сделать это, с законодательной точки зрения проблематично, если практически невозможно. Так, к примеру, в Москве сотни, если не тысячи юридических лиц и ИП, которые осуществляют деятельность в ритуальной сфере, и если такие списки вывешивать, то сколько места они будут занимать? Люди попросту будут читать от силы наименования первых 20 организаций, а это значит, что снова возможны злоупотребления – будут продаваться места в списке.

На варианте создания Реестра ритуальных организации останавливаться подробно не буду, так как, по сути, этот инструмент контроля схож, а по ряду моментов во многом дублирует лицензирование и СРО. Реестр представляет собой форму учета документации, который состоит из документов на бумажных и электронных носителях. Реестр может быть, как лицензированных организаций, так и членов СРО.

У саморегулирования, шансы стать основной формой контроля есть, но они, повторюсь, крайне невелики, так как лицензирование в похоронной отрасли уже вводилось [в 1995 году. – ГАРАНТ.РУ], но было отменено в 2003 году, после чего качество услуг на похоронном рынке заметно снизилось, то есть в свое время лицензирование себя зарекомендовало, обязывая оказывать услуги надлежащим образом.

Саморегулирование подразумевает под собой создание СРО и обязательное участие в них субъектов похоронной отрасли. Главным плюсом саморегулирования является то, что СРО можно обязать нести дополнительную ответственность и в случае причинения ущерба похоронными организациями (то есть если у ритуального агентства нет или не хватает денег для возмещения ущерба – ущерб возместит саморегулируемая организация за счет имеющихся у нее фонда денежных средств, который формируется из взносов, уплачиваемых членами СРО, вступая в организацию и потом ежегодно. Данные взносы идут на нужды СРО и формируют страховой фонд организации. В случае выбора саморегуляции можно будет на уровне подзаконного акта закрепить стандарты деятельности, которые в различных СРО будут дополнены локальными стандартами.

Минус саморегулирования проявляется в том, лицензионный контроль обычно на порядок строже, что обеспечивается за счет регулярных проверок организаций государственными служащими.

В любом случае, что бы не было выбрано: саморегулирование, лицензирование (повторное), или Реестра ритуальных организаций действующий закон должен быть заменен, так как он не отвечает потребностям, предъявляемым в настоящее время, как к оказанию услуг, так и к самому содержанию и юридическому наполнению кладбищ. К тому же требуемые изменения столь объемны, что легче разработать новый закон, отвечающий современным требованиям, нежели вносить изменения в старый.

Положения законопроекта для удобства работы полагаем уместно будет дополнить следующими нормами, отсутствующими в существующем законе, что приводит к юридическим казусам, неопределенности в жизненных ситуациях:

1. Перечень основных понятий (кладбище, крематорий и др.), которые уже содержит законопроект, необходимо дополнить определением понятий "захоронение в воду", "частное кладбище" и "частный крематорий". В настоящее время очевидными минусами при оперировании последними двумя понятиями является недостаточное правовое регулирование земельных отношений в данной области. Дело в том, что федеральным законодательством предусмотрено, что земли кладбищ относятся к землям специального назначения, то есть изъяты из гражданско-правового оборота – купить или продать такую землю нельзя (п. 9 ч. 4 ст. 27 Земельного кодекса). Собственниками земли являются муниципальные или городские образования. В связи с этим неясно, каким образом земли будут передаваться частным владельцам – на каких основаниях, в каком порядке, куда будут направлены денежные средства, вырученные от реализации таких земель.

На мой взгляд, можно было ввести следующие условия: владельцы частных кладбищ не имеют права распоряжения данной категорией земель, а имеют лишь право владения, ограниченные нормами законодательства о погребении. Данные владельцы получают деньги за организацию погребения (копка могил), а вырученные средства, за исключением собственной выручки, используют для обеспечения надлежащего ухода за кладбищем и могилами.

2. Прописать возможность или невозможность развеивания праха.

3. Ввести частно-государственное партнерство в данной отрасли.

4. В действующем законе закреплено положение о том, что каждому человеку предоставляется участок для погребения бесплатно (п. 1 ст. 7 закона о погребении и похоронном деле), однако оно идет вразрез со п. 9 ч. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, согласно которому земли, относящиеся к гражданским и воинским захоронениям изъяты из оборота. В связи с этим, необходимо на законодательном уровне закрепить право собственности граждан на участки кладбищ. Также в проекте закона необходимо будет закрепить положение, согласно которому право собственности на могильные памятники принадлежит ответственному за захоронение.

5. Также необходимо ввести в закон о погребении и похоронном деле, КоАП и УК РФ положения, закрепляющие меру ответственности за нарушения в данной области, в частности, ответственность за незаконную передачу данных о смерти граждан должностными лицами правоохранительных органов и медицинских учреждений ритуальным агентствам, а также механизмы привлечения нарушителей к административной и уголовной ответственности, так как в настоящее время и в действующем законе, и в проекте нового закона данные нормы отсутствуют.

6. Считаю целесообразным частично делегировать функцию контроля за отраслью общественным организациям, в виде создания, к примеру, СРО, либо наделить общественную организацию полномочиями контроля за деятельностью этой СРО.

7. Полезным также будет введение института уполномоченного в отрасли.

8. Необходимо популяризировать ритуальное страхование, схожее с пенсионным, чтобы исключить всю преступность составляющих похоронной услуги и поставить всех участников рынка в равные условия.

______________________________

¹ С паспортом законопроекта "О похоронном деле в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 00/03-22848/02-15/67-13-4).