Административная ответственность владельцев сетевых коммуникаций за нарушение антимонопольного законодательства

Виталий Гензель

Директор департамента "Налоги и право" компании АВЕРТА ГРУПП

специально для ГАРАНТ.РУ

Энергия – это определенное свойство материи, полезное для предпринимательской и другой деятельности. Не случайно электрическая энергия в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее – Закон № 35-ФЗ) называется особым товаром – ее нельзя считать предметом, при этом она имеет материальную природу и выступает в обороте в качестве товара. 

В России получение энергоресурсов является платной услугой. Воспользоваться ей на определенных условиях могут все абоненты, при этом собственники сетей и коммуникаций не имеют права препятствовать потреблению энергии напрямую или опосредованно. 

Специфические свойства энергии позволяют применять к регулированию отношений в сфере энергоснабжения не только нормы гражданского права, но и других отраслей. Так, вопросы поставки и транспортировки энергоресурсов регулируются отраслевым законодательством (электроснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, холодное и горячее водоснабжение и водоотведение регулируется отдельными законами и специальными правилами), а также законодательством о естественных монополиях. 

При разрешении вопросов об ответственности сторон в случае возникновения споров между хозяйствующими субъектами уполномоченный антимонопольный орган вправе применить к нарушителю меры административного воздействия.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях", определены понятия субъекта и потребителя естественных монополий. Субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Потребителем называется физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, который производит или реализует субъект естественной монополии.

Статьей 4 этого же закона определяются направления деятельности компаний, которые относятся к субъектам естественных монополий. Среди них: транспортировка газа по трубопроводам, передача электрической и тепловой энергии, водоснабжение и водоотведение с помощью централизованных систем и объектов коммунальной инфраструктуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 546 Гражданского кодекса РФ и ст. 4, 5, 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", компании, используя свое доминирующее положение на хозяйственных рынках, не вправе ограничивать или прекращать поставку энергоресурсов абонентам, подключенным к их сети без установленных законом (договором) оснований. 

Согласно ст. 210 ГК РФ, собственник должен содержать свое имущество, если в договоре или законе не прописано других условий. Это положение относится и к владельцам энергосетей и других коммуникаций, участвующих в передаче и распределении энергоресурсов. 

Как следует из ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", хозяйствующим субъектам запрещается устранять или ограничивать конкуренцию, а также ущемлять интересы других лиц. 

Прекращение или ограничение подачи энергии допустимо только по соглашению сторон (ч. 2 ст. 546 ГК РФ). Исключение составляют случаи, когда органом государственного энергетического надзора установлено, что состояние энергетических установок абонента угрожает жизни и безопасности граждан или может привести к аварии. Об изменении режима подачи организация должна предупредить заранее. В случае неуплаты допускается ограничение или прекращение подачи энергии без согласования. При этом абонента также нужно предварительно известить. 

В практике нередки случаи, когда недобросовестные владельцы без оснований прекращают или ограничивают доступ к ресурсам, когда к ним присоединены другие абоненты – юридические и физические лица. 

В п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" поясняется, что для квалификации действий как злоупотребления положением достаточно наличия или угрозы недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

В Разъяснении № 7 Президиума ФАС России (утв. протоколом Президиума ФАС России от 30 ноября 2016 г. № 15) определен порядок применения Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" с учетом Правил технологического присоединения, Правил недискриминационного доступа, Правил подключения и законодательства о теплоснабжении, а также определены критерии применения ст. 9.21 КОАП и основания выдачи представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Таким образом, действия или бездействие компаний, препятствующие абонентам законным путем получать ресурсы, и ограничивающие конкуренцию на товарных рынках, являются административным правонарушением, предусмотренным ст. 9.21 КоАП РФ.

При этом нарушителями в данном случае являются не только лица, заключившие договор на поставку или передачу ресурса, но и любые законные владельцы объектов сетевого хозяйства или коммуникаций (п. 2-3 Разъяснений № 7). Объективную сторону совершенного административного правонарушения составляет несоблюдение ими правил недискриминационного доступа к ресурсам, например, препятствование перетоку энергии через их объекты. Субъективная сторона состоит в наличии вины соответствующего субъекта.

Стоит учитывать, что понятие вины юридических лиц описывается в ч. 2 ст. 2.1 КоАП. Это следует из п. 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях". Для них, в отличие от физических лиц, не выделяются такие формы вины, как умысел или неосторожность. Исключение составляют индивидуальные предприниматели. 

Таким образом, для привлечения юридических лиц к административной ответственности требуется только установить, что они могли соблюсти необходимые правила и нормы, но не сделали этого (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в ч. 1 или ч. 2 ст. 2.2 КоАП, к юридическим лицам не применяются.

В качестве санкции закон (ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ) предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 40 тыс. руб. На юридических лиц – от 100 тыс. до 500 тыс. руб. Повторное нарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 тыс. до 50 тыс. руб. либо дисквалификацию на срок до трех лет. На юридических лиц – от 600 тыс. до 1 млн руб.

Нарушения в различных сферах ресурсоснабжения

Электроснабжение

Сфера электроснабжения регулируется Законом № 35-ФЗ и Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861.

Как описано в п. 6 "Правил недискриминационного доступа", собственники объектов электросетевого хозяйства, через которые опосредованно подключено к сетям сетевой организации энергопринимающее устройство потребителя, не могут препятствовать перетоку электроэнергии или требовать с него оплату. 

Соблюдение этого правила является обязанностью владельца объектов электросетевого хозяйства при условиях, установленных "Правилами недискриминационного доступа", – говорится в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 20 ноября 2012 по делу № А50-5359/2011. За его нарушение ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ установлена административная ответственность.

Субъектом ответственности за нарушение прав в данном случае является владелец электросетей, объектом – общественные отношения в сфере электроснабжения. Объективную сторону правонарушения образуют, в том числе, действия владельца электросетей, которые привели к ограничению или прекращению передачи энергии. 

Таким образом, при наличии подключения к сетям компания-владелец сетевой инфраструктуры, участвующей в передаче электроэнергии, является субъектом естественной монополии, который обязан соблюдать требования действующего законодательства в сфере энергоснабжения, поскольку получение энергии через другие сетевые объекты невозможно без нового технологического присоединения, требующего финансовых и временных затрат. 

В практике есть много примеров оспаривания Постановлений о привлечении по ст. 9.21 КоАП РФ собственников электросетевого хозяйства. Например, Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2019 г. № 04АП-3954/2019 по делу № А19-7602/2019 или Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2019 г. № 02АП-5175/2019 по делу № А82-27036/2018. В обоих случаях в удовлетворении заявления было отказано.

Теплоснабжение

Отношения в сфере теплоснабжения регулирует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении" и Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя, утвержденные Постановлением Правительством РФ 5 июля 2018 г. № 787. 

В соответствии с этими документами собственники не могут препятствовать передаче энергии по их тепловым сетям потребителям, чьи тепловые установки к ним присоединены, а также требовать у потребителей или теплоснабжающих организаций возмещения затрат на эксплуатацию тепловых сетей до установления соответствующего тарифа.

Если собственник все-таки препятствует пользователям в получении тепловой энергии, ему, согласно ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ, грозит административная ответственность. Субъектом ответственности в данном случае является собственник или другой владелец тепловых сетей. Объектом выступают общественные отношения, возникающие в сфере теплоснабжения. Объективную сторону данного правонарушения образуют, в том числе, действия собственника, которые в результате привели к препятствованию передачи теплового ресурса. 

Таким образом, при наличии подключения к сетям – обязательном условии получения абонентом услуг по передаче тепла – компания-владелец сетевых объектов является субъектом естественной монополии и обязана соблюдать требования законодательства в сфере теплоснабжения, поскольку получение тепла через другие сети невозможно без нового технологического присоединения, а это требует финансовых и временных затрат. 

В практике антимонопольных органов есть примеры по привлечению собственников электросетевого хозяйства по 9.21 КоАП РФ. Так, согласно решению Чувашского УФАС России от 10 января 2019 г. по делу № 18/04-АМЗ-2018, доказана вина компании-собственника тепловых сетей. 

Вывод: В данном случае ОАО "С" является собственником тепловых сетей, через которые осуществляется переток тепловой энергии к зданию гр. "...", расположенному по адресу: <...>, нежилое одноэтажное кирпичное здание с нежилым одноэтажным пристроем (литера В, В1). Таким образом, действия ОАО "С" связаны с самовольным прекращением подачи тепловой энергии в помещение гр. "...", то есть в противоречие ч. 6 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Газоснабжение

Отношения в сфере газоснабжения регулируются Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".

Согласно ст. 27 указанного закона, компании-собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить организациям, расположенным в России, доступ к свободным мощностям их газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. За нарушение этого правила ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. 

Субъектом ответственности в данном случае выступает собственник или иной законный владелец газораспределительных сетей. Объектом – общественные отношения в сфере газоснабжения. Объективную сторону данного правонарушения образуют, в том числе, действия компании-собственника, которые привели к препятствованию транспортировки газа по их сетям.

Из этого можно заключить, что при наличии технологического присоединения к системам газоснабжения, которое является обязательным условием получения услуг, компания, чьи объекты участвуют в передаче газа, является субъектом естественной монополии и обязана соблюдать действующее законодательство, поскольку передача газа через другие сетевые объекты невозможна без нового подключения, которое требует дополнительных финансовых и временных затрат. 

В качестве примера из практики оспаривания Постановлений о привлечении собственников газораспределительных сетей по ст. 9.21 КоАП РФ можно рассматривать Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2020 г. № 02АП-6582/2020 по делу № А82-20576/2019. Заявителем выдвигалось требование об отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ. В результате в удовлетворении требования было отказано.

Водоснабжение

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Правилами холодного водоснабжения и водоотведения и Правилами горячего водоснабжения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 644 и Постановлением Правительства Российской Федерации от № 642).

Согласно ч. 3 ст. 11 указанного закона, собственники и другие законные владельцы водопроводных и канализационных сетей не вправе препятствовать передаче по их сетям воды для обеспечения горячего или холодного водоснабжения и водоотведения абонентов, объекты капитального строительства которых к ним подключены. За нарушение этого правила ч. 1 ст. 2.29 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. 

Субъектом в данном случае является компания-собственник водопроводных или канализационных сетей. Объектом – общественные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения. Объективную сторону данного правонарушения образуют, в том числе, действия собственника, которые привели к препятствованию в передаче воды по их водопроводным сетям и транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Примером практики ВС РФ по применению ст. 9.21 КоАП РФ в отношении соблюдения законодательства о водоснабжении может служить Определение Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. № 302-ЭС19-21075 по делу № А19-15412/2018. Заявителем выдвигалось требование о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ за неправомерное препятствование транспортировке воды по водопроводным сетям к многоквартирным жилым домам. В результате в удовлетворении требования было отказано. 

На сегодняшний день многие собственники объектов сетевого хозяйства, относящиеся к субъектам естественных монополий, недостаточно осведомлены о последствиях ограничения ими хозяйственной деятельности абонентов, опосредованно подключенных к их сетям. 

При этом практика привлечения к административной ответственности по ст. 9.21 КоАП РФ исходит из формального критерия при определении события и состава административного правонарушения.