Актуальные проблемы законодательного регулирования деятельности СРО арбитражных управляющих: компенсационный фонд, изменения законодательства, риски

Сергей Домнин

Арбитражный управляющий Союз АУ "СЕМТЭК"

специально для ГАРАНТ.РУ

Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" в Российской Федерации была создана правовая основа саморегулирования. В соответствии с положениями данного закона саморегулирование предполагает создание и развитие механизмов оптимальной стандартизации, возможность выбора и применения наиболее подходящих форм регулирования и контроля, развитие институтов внесудебного урегулирования жалоб и споров, применение мер дисциплинарного воздействия и имущественной ответственности членов СРО, в том числе путем формирования компенсационных фондов, страхования ответственности и рисков, персонификацию наиболее авторитетных и компетентных участников рынка.

Применительно к сфере антикризисного управления механизм саморегулирования был реализован в целом следующим образом:

• обязательным условием осуществления профессиональной деятельности арбитражного управляющего является членство в СРО (п. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", далее – Закон о банкротстве);
• СРО должна соответствовать обязательным требованиям законодательства, предъявляемым к количеству ее членов, размеру компенсационного фонда и т.п., разрабатывать профессиональные стандарты (ст. 21 Закона о банкротстве);
• арбитражные управляющие обязаны страховать свою ответственность и формировать за счет целевых взносов компенсационные фонды СРО (п. 3 ст. 20 Закона о банкротстве);
• СРО возмещает убытки, причиненные ее членами, за счет средств компенсационного фонда в субсидиарном порядке (п. 3 ст. 25.1 Закона о банкротстве).

Данная реализация в итоге привела к формированию одной из ключевых проблем саморегулирования в отрасли – существенному дисбалансу между правами СРО, в первую очередь по контролю за деятельностью своих членов, и ее обязанностями по возмещению убытков. Это также является и прямым следствием сложившейся за последние несколько лет тенденции усиления регулирования со стороны государства с одновременным увеличением ответственности профессионального сообщества за такое регулирование. Итогом подобных действий в обозримом будущем может стать сворачивание саморегулирования в отрасли вследствие отказа участников рынка разделять эти риски.

Так, в соответствии со ст. 25.1 Закона о банкротстве с 1 января 2019 года размер компенсационного фонда СРО должен составлять не менее 50 млн руб., при этом размер выплаты из средств фонда по одному случаю причинения убытков был увеличен: в предыдущей редакции закона он был ограничен 5 млн руб., в действующей редакции – составляет 50% от размера компенсационного фонда.

Обращение за выплатами к средствам компенсационного фонда может привести к тому, что его размер станет меньше установленного федеральным законом. Учитывая возможный размер подлежащего возмещению ущерба, сложившуюся судебную практику, предъявление повышенных требований к осуществлению профессиональной деятельности арбитражных управляющих, компенсационный фонд может быть исчерпан в результате выплаты всего по двум случаям причинения убытков. Как следствие, это повлечет либо возложение на членов СРО обязанности восполнить компенсационный фонд либо лишение СРО ее статуса.

С другой стороны, СРО не наделены какими-либо властно-распорядительными полномочиями в отношении арбитражных управляющих, могут осуществлять только контроль за их деятельностью путем проведения проверок и применять дисциплинарные взыскания, то есть фактически не могут минимизировать риски взыскания убытков с них и со средств компенсационного фонда. Для обеспечения контроля над деятельностью своих членов, СРО арбитражных управляющих не хватает полномочий в рамках закона или федеральных стандартов, которые не обновляются уже более 15 лет.

Нужно констатировать, что назрела острая необходимость более тесного взаимодействия регулирующего органа и национального объединения СРО, разрабатывающего эти стандарты. Об этом, в частности, говорили эксперты и представители СРО в рамках VI Международной конференции "Практическое саморегулирование 2019", проводившейся 5 июня в ТПП России при поддержке Союза "Саморегулируемая организация арбитражных управляющих субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса" (Союз АУ "СЕМТЭК").

Однако регулятор отрасли не только не прислушивается к мнению профессионального сообщества, но и наоборот, считает необходимым продолжить ранее взятый им курс. Так в докладе Минэкономразвития России "О состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации"¹ за 2018 год указывается, что одной из ключевых задач ведомство считает необходимость повышения эффективности осуществления государственного контроля (надзора) за СРО и усиление ответственности СРО в случае нарушения ими обязательных требовании.

Исходя из этого мнения и предлагаемые Минэкономразвития России поправки в Закон о банкротстве носят соответствующий характер. Бурное обсуждение, например, вызвал доработанный в 2019 году ведомством законопроект о рейтинговании и случайном выборе арбитражных управляющих для проведения процедур банкротства². Публичное обсуждение проекта закончилось 17 июня.

Данные поправки в случае их принятия оставляют за СРО фактически только технические "бумажные" функции, а также аккумулирование средств компенсационного фонда и выплаты из него. Случайный выбор управляющего лишает СРО каких бы то ни было полномочий контролировать соответствие реальных возможностей, квалификации и опыта кандидата потенциально необходимым для проведения конкретной процедуры банкротства. Результатом такого несоответствия будет не только весьма вероятное снижение качества сопровождения процедуры банкротства, но и увеличение рисков обращения взыскания на средства компенсационных фондов.

При таком подходе регулятора логично, что предложения профессионального сообщества и соответствующие законопроекты о снижении размера выплаты из компенсационных фондов до предыдущего значения в 5 млн руб., об ограничении института возмещения убытков арбитражными управляющими не находят понимания и поддержки. Видимо, стоит констатировать бесперспективность подобных "точечных" инициатив и необходимость системного подхода к решению проблемы.

Одним из способов преодоления сложившейся ситуации представляется изменение самой существующей модели саморегулирования в отрасли. Базисом для этого может послужить так называемая "американская модель", частично реализованная в настоящее время при банкротстве кредитных организаций. Суть состоит в том, что для проведения процедуры банкротства судом утверждается в качестве управляющего СРО, которая затем закрепляет по каждой процедуре конкретного ответственное лицо (арбитражного управляющего), аккредитованную юридическую, бухгалтерскую компанию и т.п. При таком подходе СРО полностью отвечает за проведение процедуры банкротства, имеет все полномочия по контролю за действиями уполномоченных ей лиц, в том числе может оперативно реагировать на жалобы и эпизоды ненадлежащего осуществления полномочий, передавать сопровождение процедуры банкротства другому ответственному лицу. Следовательно, и вопросы ответственности средствами компенсационного фонда будут при таком подходе находится в прямой причинно-следственной связи с действиями (бездействием) самой СРО в качестве управляющего в конкретной процедуре. При этом СРО для успешного осуществления такой деятельности может и должна разработать систему комплаенс, внутренние стандарты деятельности и обеспечить их выполнение своими членами.

Еще одним действенным инструментом может стать развитие системы досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб на членов СРО. Стоит отметить, что этим механизмам придается важное значение и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (далее – Концепция). В частности, в Концепции указано, что рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами СРО и третьими лицами является одной из важнейших функции СРО. При должной настройке указанных механизмов существенно упрощается процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности. В этой связи профессиональным сообществом в целом позитивно встречен пилотный проект ФНС России о внесудебном обжаловании действий арбитражных управляющих в СРО и о добровольном участии СРО в нем.

______________________________

¹ С текстом доклада можно ознакомиться по ссылке http://ar.gov.ru/uploads/storage/42/d3/5b83c3f4dc37d4e4da666ad9335f75c69b9adea4.pdf.
² С текстом законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в части повышения гарантий независимости арбитражного управляющего в ходе дела о банкротстве)" и материалами к нему можно ознакомиться на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (ID: 02/04/09-16/00054982).