Муниципальная реформа: как новый закон повлияет на жизнь регионов и местной власти

Эмиль Алимов

к. ю. н., доцент кафедры парламентаризма и межпарламентского сотрудничества ИГСУ РАНХиГС при Президенте РФ

специально для ГАРАНТ.РУ

Последние годы ознаменовались активными обсуждениями необходимости реформирования системы местного самоуправления. После долгих дебатов и ожиданий наконец был принят новый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" (далее – Закон № 33-ФЗ), который обещает стать поворотной точкой в организации власти на местах. Влияние новой модели местного самоуправления будет значительным, и важно понимать, в чем ее специфика по сравнению с предыдущей.

• Новое место муниципалитетов в системе публичной власти
• В чем суть реформы
• Ключевые особенности нового подхода к регулированию местного самоуправления
• Недостатки принятого закона
• Перспективы реформы

Новое место муниципалитетов в системе публичной власти

Принятие нового федерального закона о местном самоуправлении стало логичным шагом после конституционных изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Эти изменения нацелены на развитие системы публичной власти и обозначают, насколько важно строить тесное сотрудничество всех уровней власти для общего блага. Включение местного самоуправления в единую систему публичной власти подчеркивает признание его значимости на самом высоком уровне. Это открывает путь к более эффективному взаимодействию, где каждый уровень власти играет свою роль в достижении общих целей.

© antaresart / Фотобанк 123RF.com

Встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти, в определенной степени накладывающее на него ряд обязательств, само по себе не является нарушением принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 23 ноября 2021 г. № 50-П отметил, что "закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление как на один из уровней публичной власти, в частности осуществлять регулирование и защиту права избирать и быть избранным в органы муниципальной власти, а также устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. "в", "е" ст. 71, п. "б", "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ)".

Закон № 33-ФЗ был подготовлен в развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в России.

В чем суть реформы

Согласно пояснительной записке к законопроекту, Закон № 33-ФЗ преследует множество задач, каждая из которых обусловлена стремлением к повышению эффективности управления на уровне муниципалитетов.

Федеральный закон устанавливает основное регулирование для местной власти. Он описывает, как устроено местное самоуправление с точки зрения территории, организации, функций и экономики. Также в нем прописаны роли федеральных и региональных органов власти в сфере местного самоуправления и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Закон выделяет три группы полномочий для местной власти:

1. Первая группа включает полномочия, которые не могут быть переданы и касаются напрямую ежедневной жизни людей. Эти полномочия остаются исключительно в руках местных органов.
2. Вторая группа содержит полномочия, которые могут быть перераспределены региональным законом органам госвласти субъекта РФ.
3. Третья группа полномочий может быть передана местной власти на основании закона субъекта РФ. Такие полномочия финансируются из местного бюджета, с обязательными отчислениями от региональных и федеральных налогов, а также из других источников дохода.

Согласно ст. 9 Закона № 33-ФЗ возможны следующие виды муниципальных образований:

• городской округ;
• муниципальный округ;
• внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. 

Вместе с тем в субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, допускается сохранение сельских и городских поселений, муниципальных районов (ч. 7 ст. 9 Закона № 33-ФЗ).

Критерием определения границ муниципального образования в соответствии с ч. 9 ст. 10 Закона № 33-ФЗ станет транспортная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования (при этом формулировка "как правило" позволяет отходить от этого требования). Законом субъекта РФ с учетом специфики территорий с низкой плотностью населения, отдаленных и труднодоступных местностей также могут быть сделаны исключения. В данном случае недопустимо возникновение территориальной удаленности населения от исполнительно-распорядительного органа местной администрации, существенного ограничения возможностей населения в получении муниципальных услуг и в оказании влияния на местную власть в решении жизненно важных вопросов. 

Изначально предполагалась одноуровневая организация местного самоуправления. Авторы законопроекта полагали, что именно она позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе устройства которой будет заложен не территориальный принцип, а принцип привязки к населению. Предлагаемый подход, учитывая высокую дотационность, а также широко применяемую практику перераспределения полномочий с поселенческого уровня на региональный, передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов на основе соглашений (в отдельных случаях вплоть до 100%), по их мнению, позволил бы повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.

Во втором чтении в проект федерального закона были внесены изменения, в том числе предусматривающие возможность сохранения в отдельных субъектах РФ двухуровневой системы организации местного самоуправления. Предоставленное право субъектов РФ на выбор модели (одно- или двухуровневой) местного самоуправления представляет собой важный компромисс между стремлением к унификации и сохранением сложившейся специфики и многообразия форм организации местного самоуправления.

Ключевые особенности нового подхода к регулированию местного самоуправления

Ученые и практические специалисты к основным проблемам местного самоуправления традиционно относят недостаточность собственных доходов для реализации возложенных полномочий и развития территории, нехватку квалифицированных специалистов, низкий уровень вовлеченности населения в обсуждение и решение актуальных вопросов местного значения (тут же правовой нигилизм, абсентеизм и др.). Можно сказать, что данные проблемы современного местного самоуправления получили в определенной степени вектор для последующего решения, однако через механизмы централизации и точечного перераспределения полномочий. 

Представляется, что в целом новый закон возложил большую ответственность за судьбу муниципалитетов на субъекты РФ – многие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления переданы на усмотрение субъектов РФ. Логика проста: регион при перераспределении полномочий должен учитывать имеющиеся ресурсы и возможности каждого муниципалитета, тем самым возлагая на себя дополнительную политическую ответственность.

Также имела место отмеченная выше модернизация полномочий муниципалитетов в пользу большего контроля со стороны субъектов РФ. Реализация полномочий второго, а особенно третьего вида теперь должна быть в значительной мере обеспечена за счет средств регионов, тогда как ранее субъекты РФ могли оказывать содействие в их финансировании, но соответствующее полномочие было закреплено исключительно за муниципальными образованиями (гл. 3 "Вопросы местного значения" в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Такое перераспределение полномочий и возложение ведущей роли на регионы предполагает повышенный уровень контроля над реализацией "совместных" полномочий, что, в частности, подтверждается правом высшего должностного лица субъекта РФ отрешить от должности главу муниципального образования за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. 

В свою очередь главы регионов несут ответственность перед Президентом РФ, что обеспечивает функционирование единой вертикали публичной власти. В данной связи положение п. 5 ст. 1 Закона № 33-ФЗ носит концептуальный характер для всей системы государственного управления: Президент РФ гарантирует согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти.

Примечателен статус главы муниципального образования. Так, согласно новому закону, он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу, что оправдано, так как он избирается на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Последний вправе выдвинуть инициативу по удалению главы муниципального образования в отставку, при этом позиция главы региона по данному вопросу имеет большое, а порой принципиальное значение (п. 5-6 ст. 21 Закона № 33-ФЗ). Кроме того, глава муниципального образования непосредственно ответственен перед высшим должностным лицом субъекта РФ (п. 7, 22, 24 ст. 21 Закона № 33-ФЗ), а также перед Президентом РФ, так как может досрочно прекратить свои полномочия по утрате доверия главы государства. При этом правовой механизм досрочного прекращения полномочий на основании голосования населения муниципального образования (отзыв избирателей) в законе не предусмотрен.

Можно констатировать, что в сложившихся в стране крайне сложных социально-экономических условиях выбор такой модели в целом вполне оправдан. Она позволяет обеспечить консолидацию имеющихся ограниченных ресурсов и возможностей для наиболее эффективного и рационального использования в общих интересах. Основной вызов состоит в том, чтобы избежать чрезмерной централизации власти на региональном уровне, затрудняющей учет интересов населения отдельных муниципальных образований. Велика вероятность фактического сращения органов местного самоуправления с корреспондирующими органами государственной власти субъектов РФ. Сам закон создает для этого определенные предпосылки, закрепляя не только повышенную ответственность и существенную зависимость местных органов от региональных (а субъектам РФ – по сути обязанность обеспечить эффективное функционирование муниципалитетов), но и даже формальное замещение главой муниципального образования одновременно государственной должности субъекта РФ и муниципальной (п. 20 ст. 19 Закона № 33-ФЗ).

Концепция единой системы публичной власти при неправильной интерпретации может привести к ослаблению и даже отмене на практике конституционных принципов организации местного самоуправления.

Новый закон не лишен некоторых недостатков

В первую очередь, действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержит ст. 2 "Основные термины и понятия", тогда как в Законе № 33-ФЗ такой нет. Другими словами, отсутствуют определения базовых понятий "муниципальное образование", "муниципальная должность", "органы местного самоуправления", "вопросы местного значения", "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения", "вопросы обеспечения жизнедеятельности населения", "муниципальный правовой акт" и др. Такой необоснованный отказ от легального определения множества используемых в настоящее время и новых понятий будет способствовать правовой неопределенности и проблемам в правоприменительной практике, и, как следствие, нарушению прав и законных интересов граждан.

Кроме того, в новом законе практически не уделяется внимания использованию современных информационно-коммуникационных технологий, а также в целом развитию цифровизации органов местного самоуправления, в частности для расширения участия и вовлечения граждан в дела местного самоуправления. 

В гл. 5 "Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления" не получили законодательного признания такие традиционные формы непосредственной демократии, как: наказы избирателей, отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, отзыв избирателями (мандата депутата, выборного должностного лица). Вместе с тем отсутствие упоминания о них в федеральном законе, как и законе субъекта РФ не может быть препятствием для введения данных институтов уставом самого муниципального образования.

Перспективы реформы

Предложенная модель местного самоуправления представляет собой важный шаг в совершенствовании системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации. Ее успех потребует последовательного соблюдения учета нужд и интересов населения муниципального образования, прозрачности организационно-распорядительных и управленческих процессов и повышения качества взаимодействия всех трех уровней публичной власти. В перспективе обновленная модель местного самоуправления способна повысить доверие граждан к системе публичной власти, открывая новые горизонты для многоуровневого диалога и реализации совместных инициатив.

Вместе с тем понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П). Постепенное смещение акцента ответственности по решению вопросов местного значения на регионы в перспективе может девальвировать ценность местного самоуправления как такового, даже при условии успешного функционирования такой модели на практике. В связи с этим необходимо поддерживать баланс интересов государства, в том числе в отношении построения и поддержания единой системы публичной власти, и местного самоуправления как относительно автономной негосударственной структуры.