Правомерность взимания платы за проезд большегрузных ТС по федеральным трассам: позиция КС РФ

Конституционность законодательных норм о необходимости внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн (далее – плата за проезд большегрузных ТС), была проверена КС РФ по запросу группы из 92 депутатов Госдумы. Выводы, к которым пришел Суд по результатам рассмотрения этого обращения, закреплены в Постановлении КС РФ от 31 мая 2016 г. № 14-П (далее – Постановление). Рассмотрим наиболее важные из них.  
 

Фабула дела

По мнению обратившихся в КС РФ депутатов Госдумы, плата за проезд большегрузных ТС, обязательность внесения которой закреплена в ст. 31.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – закон об автомобильных дорогах), представляет собой не что иное, как налоговый платеж. Однако размер и порядок ее уплаты установлены не законом, как полагается для налогов (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ), а подзаконным нормативным актом (постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. № 504; далее – Постановление № 504).

Заявители уверены, что данная плата не имеет экономического обоснования, дублирует другие фискальные платежи того же назначения, в том числе транспортный налог, а при ее начислении не учитывается фактическая способность собственников ТС уплатить соответствующую сумму, что препятствует реализации ими права на занятие не запрещенной законом экономической деятельностью. Также они отметили, что введение данной платы и установление административной ответственности за проезд большегрузных ТС по федеральным трассам без ее внесения (ст. 12.21.3 КоАП РФ) создало административные препятствия для свободного перемещения товаров на территории России, что недопустимо (п. 4 ст. 3 НК РФ). Неправомерной считают депутаты и передачу полномочий по взиманию платы оператору – коммерческой организации. Они подчеркнули, что в законе о такой возможности ничего не сказано, соответственно законодательно не урегулированы ни полномочия, ни ответственность оператора.

На основании указанных доводов депутаты оспаривали конституционность ст. 31.1 закона об автомобильных дорогах, ст. 12.21.3 КоАП РФ и Постановление № 504.

Позиция КС РФ

Суд дал последовательные разъяснения по каждому из обозначенных заявителями спорных моментов.

В первую очередь КС РФ отметил, что налогом обязательная плата за проезд большегрузных автомобилей не является, поскольку не обладает таким обязательным для налогового платежа признаком, как индивидуальная безвозмездность. Нельзя считать ее и сбором в определениях НК РФ, поскольку вносится она не с целью совершения уполномоченными органами или должностными лицами каких-либо юридически значимых действий в отношении плательщиков, например предоставления определенных прав или выдачи разрешений. Поэтому указанная плата представляет собой обязательный публичный индивидуально-возмездный платеж компенсационного фискального характера, заключил Суд (абз. 3 п. 3.1 Постановления).

В то же время соответствующие платежи включаются в объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, средства которого используются для финансового обеспечения дорожной деятельности, и в законодательстве прямо указано, что обязательная плата за проезд большегрузных ТС относится к неналоговым доходам федерального бюджета (ст. 41 и ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, соблюдено требование о законодательном закреплении видов дохода бюджета, подчеркнул Суд. Размер же вносимого каждым собственником платежа зависит от того, какое расстояние проехал принадлежащий ему грузовик по конкретной трассе, поскольку соответствующие средства призваны компенсировать расходы на восстановление надлежащего состояния дорог. Соответственно, обязательная плата за проезд большегрузных ТС имеет и целевую направленность и экономическое обоснование (п. 3 Постановления).

Как уже неоднократно отмечал КС РФ, регионы не могут самостоятельно вводить какие-либо публичные платежи, связанные с движением ТС по автомобильным дорогам, которые не санкционированы государством (Постановление КС РФ от 17 июля 1998 г. № 22-П, Определение КС РФ от 19 января 2005 г. № 40-О). Плата же за проезд большегрузных ТС введена федеральным законом и взимается не в отдельных регионах страны, а на всей ее территории, поэтому нельзя говорить о том, что необходимость ее внесения создает препятствия для свободного перемещения товаров (абз. 1 п. 3.2 Постановления).

В то же время введение такой платы невозможно без установления критериев, определяющих, обязан ли владелец ТС вносить ее или нет, отметил КС РФ. Одним из таких критериев является разрешенная максимальная масса автомобиля. Выбор именно такой массы – свыше 12 тонн – был сделан по аналогии с требованиями, закрепленными в законодательстве ЕС (Директива 1999/62/ЕС Европейского Парламента и Совета Европейского Союза от 17 июня 1999 г. "О взимании сборов с грузового транспорта за использование некоторых инфраструктур"). При этом законодатель, учитывая различия в степени вреда, причиняемого автодорогам большегрузными ТС в зависимости от их разрешенной максимальной массы (например, 12 тонн и 40 тонн) при прохождении одинакового расстояния, вправе дифференцировать для них размер платежей, заключил Суд (абз. 5 п. 3.1 Постановления).

В настоящее время размер платы за проезд большегрузных ТС не только существенно снижен по сравнению с тем, который изначально был установлен Постановлением № 504 – до 1,53 руб./км вместо 3,73 руб./км, но и "заморожен" (постановление Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. № 1191). До 30 июня 2017 года к нему не применяется ежегодная индексация по фактическому изменению индекса потребительских цен. Кроме того, с 15 апреля текущего года вступили в силу положения о возможности отсрочки внесения платы (ч. 8 ст. 31.1 закона об автомобильных дорогах в новой редакции, постановление Правительства РФ от 15 апреля 2016 г. № 310). 

Поскольку дата вступления в силу ст. 31.1 закона об автомобильных дорогах, предусматривающей взимание платы, дважды переносилась и норма начала действовать не с 1 января 2013 года, как изначально предполагалось, а с 15 ноября 2015 года, у владельцев большегрузных ТС было достаточно времени на подготовку к новым требованиям и выбор приемлемой для них формы предпринимательской деятельности в сфере грузовых перевозок, подчеркнул КС РФ (абз. 3 п. 3.2 Постановления).

В то же время Суд пояснил, что при принятии решения об отмене или увеличении понижающего коэффициента к размеру платы за проезд большегрузных ТС необходимо устанавливать периоды адаптации плательщиков к такому повышению (абз. 5 п. 3.2 Постановления). Кроме того, особым образом он отметил, что принимаемые законодателем меры по недопущению избыточного финансового обременения собственников грузовиков не могут быть автоматически прекращены, даже если изначально был установлен конкретный период их действия.  

Рассматривая претензию заявителей об избыточности фискальной нагрузки, лежащей на владельцах большегрузных ТС, КС РФ напомнил о том, что уже неоднократно указывал на недопустимость двойного налогообложения одного экономического объекта и что данная правовая позиция распространяется также на обязательные публичные платежи неналогового характера (Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П, Постановление КС РФ от 24 февраля 1998 г. № 7-П, Определение КС РФ от 10 июля 2003 г. № 342-О и др.). Суд согласился с тем, что указанная нагрузка формируется из нескольких платежей, в там числе транспортного налога и акциза на бензин и дизельное топливо. Однако, поскольку объектом платы в счет возмещения причиняемого дорогам вреда является, по сути, движение большегрузных ТС по этим трассам, в то время как объектом обложения транспортным налогом выступает транспортное средство вне зависимости от пройденного за налоговый период расстояния, а объектом обложения акцизом на бензин и дизельное топливо – реализация подакцизных товаров, то есть объекты не совпадают, нет оснований полагать, что в отношении владельцев таких ТС имеет место двойное обложение, указал КС РФ (абз. 3 п. 3.3. Постановления).

При этом Суд подчеркнул, что при введении новых обязательных платежей или повышении ставок уже существующих обязательно должны учитываться имущественные возможности плательщиков по их внесению. Поэтому совокупный размер таких платежей, возложенных на владельцев большегрузных ТС, хоть и разных по природе, но связанных с обеспечением дорожной деятельности, не должен быть чрезмерно обременительным для них (абз. 2 п. 3.4 Постановления). О необходимости оптимизации системы этих платежей и снижения финансового бремени на указанных субъектов свидетельствует факт внесения Правительством РФ в Госдуму законопроекта¹, предусматривающего возможность зачета размера платы за проезд большегрузных ТС при исчислении транспортного налога. Предлагаемые законопроектом изменения, по мнению КС РФ, отвечают принципам соразмерности и справедливости и являются конституционно оправданными.

Рассматривая вопрос о правомерности передачи полномочий по взиманию платы оператору – коммерческой организации на основе концессионного соглашения (распоряжение Правительства РФ от 29 августа 2014 г. № 1662-р), КС РФ указал, что само по себе привлечение юридического лица, в том числе с целью получения частных инвестиций, для решения определенных публичных задач, например создания транспортной инфраструктуры общего пользования, допустимо. При этом выбор определенной организации в качестве оператора системы взимания платы, порядок заключения соответствующего концессионного соглашения и его содержание, в том числе размер вознаграждения оператора, должны соответствовать нормам Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". 

Кроме того, согласно действующим правилам взимания платы за проезд большегрузных ТС, утвержденных Постановлением № 504 (далее – Правила), оператор может только получать платежи, перечислять их в полном объеме в федеральный бюджет и в определенных случаях возвращать плательщику. Ни на какие другие цели использовать указанные средства он не вправе, напомнил Суд (абз. 4 п. 4.2 Постановления). Тем не менее необходимо надлежащим образом урегулировать статус оператора системы взимания платы, в том числе установить порядок его выбора, критерии, которым он должен соответствовать, и предусмотреть гарантии интересов РФ и плательщиков во взаимоотношениях с ним, указал КС РФ. Например, если предполагается, что оператор вправе ограничить доступ плательщику или потенциальному плательщику к использованию системы, соответствующее право должно быть закреплено в нормативном акте (абз. 4 п. 4.3 Постановления). 

Согласно п. 4 Правил оператор должен публиковать в СМИ как акты, регулирующие вопросы, связанные с эксплуатацией внедряемого в рамках системы взимания платы оборудования (например, порядок использования бортовых устройств) и информированием о ее работе, так и акты, закрепляющие порядок внесения платы за проезд владельцами большегрузных ТС, перечисления соответствующих средств в федеральный бюджет, а также возврата излишне перечисленных денег плательщику. Данное положение не исключает возможности принятия на практике всех видов указанных актов самим оператором, что недопустимо, поскольку правовое регулирование отношений, связанных с исполнением плательщиками публичной финансовой обязанности по внесению данной платы и предоставлением им гарантий в этих отношениях может быть установлено только федеральным законодателем, отметил Суд (абз. 2 п. 4.4 Постановления). Нарушает конституционно установленный принцип осуществления публичной власти и предоставление оператору системы взимания платы права самостоятельно утверждать правила взаимодействия с бюджетной системой РФ и правил взаимодействия владельцев большегрузных ТС и оператора, касающихся расчета и взимания платы, несоблюдение которых фактически может стать основанием для привлечения к административной ответственности (абз. 3 п. 4.4 Постановления).

Таким образом, п. 4 Правил не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой допускает возможность принятия оператором системы взимания платы актов нормотворческого характера, заключил Суд. 

Стоит отметить, что с 15 ноября текущего года вступает в силу ч. 9 ст. 31.1 закона об автомобильных дорогах, закрепляющая, что порядок перечисления платы в доход бюджета, порядок возврата владельцу ТС денежных средств, не перечисленных в бюджет или излишне перечисленных плательщиком, порядок информационного взаимодействия оператора системы взимания платы и владельцев ТС, а также правила пользования объектами, обеспечивающими взимание платы, устанавливает Правительство РФ. Однако эта норма тоже не гарантирует того, что оператор на практике не будет принимать обязательные для плательщиков акты, регулирующие указанные отношения, считает КС РФ. В то же время неприменение п. 4 Правил, утрачивающего силу в связи с признанием его неконституционным, может привести к невозможности функционирования системы взимания платы и впоследствии – к необходимости восполнения неполученных из-за этого средств и, соответственно, увеличению размера платы. Поэтому Суд постановил, что до 15 ноября действует существующий порядок, в том числе все уже принятые оператором акты, однако за этот период нормативное регулирование соответствующих отношений должно быть приведено в соответствие с Конституцией РФ и положениями Постановления. 

Что касается административной ответственности за невнесение платы, то она, по мнению КС РФ, соответствует характеру правонарушения, поэтому устанавливающая ее ст. 12.21.3 КоАП РФ не вызывает сомнений с точки зрения конституционности. При этом Суд особым образом отметил, что владелец ТС не может быть привлечен к ответственности, если докажет, что нарушение произошло по не зависящим от него обстоятельствам, обусловленным сложившейся дорожной обстановкой, состоянием транспортной инфраструктуры или иными подобными причинами.