Как оспаривать в суде разъясняющие законодательство письма министерств и ведомств?

Обращения в суд с заявлением о признании писем и иных актов разъяснительного характера министерств и ведомств (письма Минфина, Минтранса, ФНС, ФАС, ФТС России и др.) недействующими – нередкое явление в российской судебной практике. Несмотря на то что такие акты не являются нормативно-правовыми и в связи с этим не подлежат обязательному применению, из самого их текста нередко следует, что утверждены они именно для использования, в частности, территориальными подразделениями соответствующего органа. Таким образом, эти акты опосредованно – через деятельность должностных лиц указанных органов – становятся обязательными для граждан или юридических лиц. 

При этом суды часто прекращают производство по делам об оспаривании таких актов на том основании, что они не являются нормативными и в принципе не могут оспариваться в суде, поскольку и в гл. 21 КАС РФ, и в действовавшей до вступления в силу этого кодекса гл. 24 ГПК РФ, и в гл. 23 АПК РФ говорится об обжаловании именно нормативных актов. Одно из подобных дел – по жалобе налогоплательщика на невозможность оспаривания в суде писем ФНС России, в частности письма, устанавливающего необходимость перерасчета НДПИ, легло в основу проверки КС РФ положения Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" (далее – Закон о ВС РФ), определяющего категории нормативных актов, дела об оспаривании которых ВС РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции. Эта норма (п. 1 ч. 4 ст. 2 указанного закона) была признана противоречащей Конституции РФ в той части, в какой допускает возможность отказа в рассмотрении ВС РФ актов органов власти, содержащих разъяснения законодательства, только на основании их несоответствия формальным требованиям, предъявляемым к НПА (Постановление КС РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П). КС РФ указал, что федеральному законодателю следует определить особенности судебного рассмотрения дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются НПА, но обладают нормативными свойствами.

Законодатель волю Суда исполнил – с 17 марта вступят в силу законы, которые определяют порядок оспаривания актов, содержащих разъяснения законодательства, причем любого, а не только налогового, и обладающих нормативными свойствами:

• Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов" (далее – Закон № 18-ФЗ);
• Федеральный конституционный закон от 15 февраля 2016 г. № 2-ФКЗ "О внесении изменений в статью 43.4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" (далее – Закон № 2-ФКЗ). 

Рассмотрим, в каких судах и каким образом будут рассматриваться дела об оспаривании таких актов.

ВС РФ и областные суды

Акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, будут оспариваться в порядке административного судопроизводства, соответственно, процедура рассмотрения данных дел устанавливается КАС РФ (ст. 2 Закона № 18-ФЗ).

Определено, что дела об оспаривании таких актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, Банка России, государственных внебюджетных фондов, в том числе ПФР, ФФОМС, ФСС России, будет рассматривать в качестве суда первой инстанции ВС РФ (ст. 21 КАС РФ дополняется п. 1.1; соответствующие изменения вносятся и в ч. 4 ст. 2 Закона о ВС РФ). Содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами акты органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований будут рассматриваться областными и равными им по уровню судами (верховными судами республик, краевыми судами, судами городов федерального значения, судом автономной области и судами автономных округов; соответствующие изменения вносятся в п. 2 ст. 20 КАС РФ).

Рассмотрение дел об оспаривании указанных актов будет происходить в том же порядке, что и оспаривание нормативных актов (гл. 21 КАС РФ), за исключением ряда особенностей, закрепленных в новой ст. 217.1 КАС РФ (подп. "б" п. 7 ст. 2 Закона № 18-ФЗ). Подать административный иск о признании акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим сможет гражданин, в отношении которого этот акт применен, общественное объединение – в защиту прав, свобод и законных интересов всех своих членов, прокурор (в рамках своей компетенции), а также все остальные субъекты, которые вправе оспаривать нормативные акты (ч. 1-4 ст. 208 КАС РФ). Основание предъявления иска – предполагаемое истцом несоответствие содержания акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им законодательных норм. При этом из подаваемого в суд административного искового заявления об оспаривании данного акта должно следовать, что он нарушает или затрагивает права или законные интересы истца. В противном случае суд откажет в принятии заявления (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ в новой редакции).

Соответствующие административные дела будут рассматриваться в течение трех месяцев со дня подачи административного искового заявления (ч. 1 ст. 213 КАС РФ).Стоит отметить, что граждане, не имеющие высшего юридического образования, смогут участвовать в них только вместе с представителями (ч. 9 ст. 208 КАС РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании акта разъяснительного характера суд должен будет выяснить:

• нарушает ли акт права, свободы и законные интересы административного истца или лица, в интересах которого подан иск;
• обладает ли акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
• соответствуют ли положения акта смыслу разъясняемых им норм законодательства. Причем обязанность доказывания такого соответствия возлагается на орган (организацию или должностное лицо), принявший этот акт.

В случае установления всех этих фактов оспариваемый акт будет признаваться судом не действующим полностью или в соответствующей части – со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Если же будет установлено, что документ не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, требования истца о признании его недействующим не будут удовлетворяться.

Таким образом, можно выделить следующие признаки акта с нормативными свойствами: закрепление в нем общеобязательных правил, не предусмотренных в законе, который разъясняется актом, распространение этих правил на неопределенный круг лиц, неоднократность применения акта. Официального же определения понятия "акт, содержащий нормативные свойства" новые законы не содержат. "Еще на стадии разработки законопроектов, на основе которых приняты законы, критике подвергались их отдельные формулировки. Против использования термина "акты, обладающие нормативными свойствами" высказывались некоторые законодатели. Несмотря на критику, формулировка не изменилась, и прогнозируемые последствия в виде необоснованных отказов в принятии заявлений и увеличения нагрузки на суды станут реальностью", – отмечает адвокат, эксперт Юридического сервиса 48Prav.ru Евгений Корнев.

Другие эксперты, напротив, считают, что формулировки новых законов не являются неопределенными. "Толкование нормативных свойств акта уже есть в теории права, они определяются именно через эти три основных признака: общеобязательность содержащихся в акте правил поведения, которая подразумевает возможность применение мер государственного правового принуждения к их соблюдению, неограниченный круг лиц, которым адресован акт, неоднократность его применения во всех аналогичных ситуациях", – поясняет управляющий партнер группы юридических и аудиторских компаний "СБП" Ольга Пономарёва. "Внесенные в закон изменения лишь призывают обратить внимание на содержательную характеристику такого рода оспариваемых актов, а не смотреть только на их форму", – добавляет адвокат Коллегии адвокатов г. Москвы "Барщевский и Партнеры" Яна Чернобель. А управляющий партнер юридической компании "Ценные Бумаги Консалтинг" Дмитрий Волосов и вовсе считает, что содержащие разъяснения законодательства акты государственных органов и фактически приравненных к ним структур всегда обладают нормативными свойствами. "В противном случае само такое разъяснение теряет всякий смысл", – уверен он. Кроме того, эксперт обращает внимание на то, что новые законы не решают другую, не менее важную проблему: когда какое-либо требование, не предусмотренное законодательством, устанавливается разъяснениями высших судов. 

Отсутствие в новых законах понятия "акт, обладающий нормативными свойствами" не удивило юристов потому, что понятие "нормативный правовой акт" в действующем законодательстве тоже отсутствует. Однако его определение уже сформулировано в теории и на практике. Так, например, при подготовке НПА федеральных органов исполнительной власти рекомендуется (приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88) использовать определения нормативного правового акта и правовой нормы, данные Госдумой (постановление Госдумы от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД). ВС РФ в свою очередь указал, на какие моменты должны обращать внимание суды при рассмотрении дел об оспаривании НПА (Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48). Поэтому можно предположить, что аналогичным образом Суд сформулирует и позицию по рассмотрению актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Суд по интеллектуальным правам

В отдельную категорию выделены дела об оспаривании содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами актов федеральных органов исполнительной власти в сфере:

• патентных прав и прав на селекционные достижения;
• права на топологии интегральных микросхем;
• права на секреты производства (ноу-хау);
• права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий;
• права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии.

Рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (соответствующие изменения внесены в АПК РФ и п. 1 ст. 43.4 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"). Процедура рассмотрения – такая же, как при оспаривании в СИП нормативных правовых актов (гл. 23 АПК РФ), за некоторыми исключениями.

При рассмотрении дела суд должен будет установить наличие у оспариваемого акта нормативных свойств – по трем указанным выше признакам. В результате СИП будет выносить решение о признании оспариваемого акта либо не обладающим нормативными свойствами и соответствующим разъясняемым им нормативным положениям, либо не действующим полностью или в части (ст. 195.1 АПК РФ).

Подавать заявление о признании недействующим акта, содержащего разъяснения, которые касаются прав на результаты интеллектуальной деятельности, смогут граждане, организации и иные лица, считающие, что этот акт обладает нормативными свойствами, по своему содержанию не соответствует разъясняемым им нормативным положениям и нарушает их права или законные интересы. Кроме того, в защиту прав и интересов граждан и организаций в СИП вправе будут обратиться прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (ч. 1-2 ст. 192 АПК РФ).

Cтоит отметить, что в случае, когда акт, обладающий нормативными свойствами, был опубликован в официальном издании федерального органа исполнительной власти или другом официальном издании, в этом же издании должно быть опубликовано и вступившее в законную силу решение СИП по делу об оспаривании этого акта (ст. 196 АПК РФ).

***

Можно констатировать, что в новых законах официально закреплена неоднократно высказываемая ранее позиция КС РФ о том, что при оспаривании актов нормативного характера суды должны учитывать их содержание, а не только форму, процедуру принятия и другие формальные признаки (Определение КС РФ от 5 ноября 2002 г. № 319-О, Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. № 442-О, Определение КС РФ от 3 апреля 2007 г. № 363-О-О). "Теперь заинтересованным лицам будет проще обосновать возможность оспаривания такого рода актов, и они с большей надеждой будут обращаться, в частности, в ВС РФ", – уверена Яна Чернобель.

МНЕНИЕ

Антон Жданов, руководитель офиса МЮГ AstapovLawyers в Москве:

"В связи с расширением компетенции судов в отношении актов, обладающих нормативными свойствами, но формально не являющихся нормативными, увеличится и их нагрузка. Однако поскольку обязанность доказывания соответствия положений оспариваемого акта разъясняемым им нормативным положениям возлагается на орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, процедура рассмотрения дела об оспаривании потребует от судов меньше процессуальных действий. Таким образом, принятые законы способствуют расширению прав граждан на защиту в суде их прав, нарушенных актами федеральных органов исполнительной власти".

---

Тем не менее пока эксперты не дают точных прогнозов о том, насколько увеличится нагрузка на суды после вступления в силу Закона № 18-ФЗ и Закона № 2-ФКЗ.