(1).jpg)
Четвертый антимонопольный пакет: возможные поправки
В конце октября Госдума приняла в первом чтении законопроект1, известный как четвертый антимонопольный пакет. Нормы этого документа разработаны в соответствии с Планом мероприятий "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" и перечнем поручений Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", состоявшейся 26 июня 2013 года. Пока нельзя сказать, когда начнут действовать новые антимонопольные правила – конкретной даты вступления их в силу сам законопроект не предусматривает. В случае его одобрения принятый на его основе закон начнет применяться по истечении 90 дней после официального опубликования.
Изменения, вносимые в законодательство четвертым антимонопольным пакетом, обсуждались на конференции "Антимонопольное регулирование в России", организованной газетой "Ведомости" в октябре текущего года. Мы подготовили обзор самых важных новелл, которые ожидают бизнес в случае принятия законопроекта.
Решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа можно будет обжаловать в новый коллегиальный орган в составе ФАС России
Четвертый антимонопольный пакет предусматривает образование в составе ФАС России коллегиального органа (апелляционной коллегии), призванного давать разъяснения по вопросам практики применения антимонопольного законодательства и рассматривать жалобы на решения территориальных антимонопольных органов. Решения апелляционной коллегии по жалобам будут вступать в силу с момента их опубликования на официальном сайте ФАС России. При несогласии с принятым решением заинтересованное лицо сможет в течение месяца с момента вступления его в силу обратиться с жалобой в арбитражный суд.
Законопроектом предусмотрено, что не каждое решение территориального органа будет подлежать обжалованию в коллегиальном органе ФАС России. Он сможет пересматривать только те решения и предписания, которые нарушают единообразие в толковании и применении норм антимонопольного законодательства либо права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. По замыслу, работа апелляционной коллегии ФАС России приведет к унификации практики территориальных антимонопольных органов, которая бывает достаточно противоречивой, а также позволит сократить срок рассмотрения жалоб на решения территориальных органов ФАС России.
Заключение соглашений хозяйствующих субъектов об осуществлении совместной деятельности станет возможным лишь после согласования с ФАС России
Четвертым антимонопольным пакетом предусмотрена необходимость получения предварительного согласия ФАС России на заключение некоторыми хозяйствующими субъектами соглашений о совместной деятельности. Проходить такое согласование потребуется предприятиям, суммарная стоимость активов которых согласно балансу превышает 7 млрд руб. по состоянию на последнюю отчетную дату, или суммарная выручка от реализации товаров которых за прошлый год составляет более 10 млрд руб. Если ведомство не даст согласие на заключение соглашения о совместной деятельности, такое соглашение будет автоматически признаваться ограничивающим конкуренцию, а субъект, его заключивший, может быть привлечен к административной ответственности (ст. 14.32 КоАП РФ).
Такая мера необходима для того, чтобы юридически отделить соглашения о совместной деятельности от картелей и осуществить контроль экономической концентрации предприятий. После одобрения антимонопольного органа указанные соглашения будут рассматриваться по правилам гл. 7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – закон о защите конкуренции). Подобная практика широко применяется за рубежом.
МНЕНИЕ
Андрей Цариковский, статс-секретарь, заместитель руководителя ФАС России:
"Я хотел бы напомнить миссию ФАС России: обеспечение свободы конкуренции и защита предпринимательства ради будущего нашей страны. Этого можно добиться только синергией усилий различных объединений и ведомств. И хотя я как чиновник против четвертого антимонопольного пакета, потому что количество бумаг на моем столе только увеличится, но как экономист и гражданин России я двумя руками "за" принятие этого законопроекта".
Правительство РФ получит право определять правила недискриминационного доступа для компаний, которые не являются естественными монополиями
Напомним, что недискриминационный доступ к услугам предусматривает обеспечение равных условий предоставления услуг их потребителям. Правила недискриминационного доступа существуют для многих естественных монополий (например, при передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерском управлении в электроэнергетике, пользовании услугами администратора торговой системы оптового рынка), защищая потребителя услуг от необоснованных отказов со стороны администратора-субъекта оптового рынка. Например, для услуг по передаче электрической энергии потребителем будет лицо, владеющее энергопринимающим устройством, а администратором – сетевая организация, предоставляющая услуги по передаче электрической энергии. Сетевая организация обязана обеспечивать равные условия предоставления электрической энергии всем потребителям независимо от их организационно-правовой формы и правовых отношений с ними.
ФАС России предлагает внести изменения в ст. 10 закона о защите конкуренции и предусмотреть возможность издания Правительством РФ правил недискриминационного доступа не только для естественных монополий, но и для компаний, которые не являются таковыми, но имеют долю на рынке более 70%.
Речь идет об особых субъектах, например, крупных компаниях, которые являются звеньями жестких технологических цепочек. В таких цепочках конечная продукция одного предприятия является сырьем для производства другого предприятия. В условиях кризиса нередко происходят ситуации, когда сбой на первом в цепочке предприятии, статус которого близок к монополии, приводит к остановке работы всех компаний. Предполагается, что Правительство РФ сможет вводить особые правила деятельности для первого предприятия, снижая возможность злоупотреблений при установлении им цены на свою продукцию.
По словам руководителя ФАС России Игоря Артемьева, правила недискриминационного доступа в различных отраслях – самые важные акты, принимаемые исполнительной властью. Возможно, именно поэтому их объем часто исчисляется сотнями страниц, а срок разработки может насчитывать несколько лет. Глава ФАС России пообещал, что до конца 2014 года будут утверждены либо дополнены правила недискриминационного доступа в сфере железнодорожного транспорта, авиации, передачи электрической энергии, к морским и речным портам, к почтовой связи, к инфраструктуре, используемой для оказания услуг электросвязи, находящейся в собственности субъектов естественной монополии.
ФАС России расширит практику издания предостережений и предупреждений
Среди прочих документов ФАС России издает письменные предостережения и предупреждения. Предостережения направляются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в случае, если у ФАС России имеются данные о планируемом в будущем нарушении антимонопольного законодательства. Предупреждения направляются, если есть основание предполагать, что правонарушение уже совершается.
По статистике ФАС России, ежегодно исполняется около 75% выданных ею предупреждений. В частности, за первое полугодие 2014 года ведомство выдало 904 предупреждения, из которых к настоящему моменту не исполнено лишь 198. Это довольно неплохие показатели, поэтому ФАС России намерена распространить практику издания предупреждений практически на все составы правонарушений в сфере антимонопольного регулирования. Для этого будут внесены соответствующие изменения в ст. 39.1 закона о защите конкуренции. Сейчас предупреждения выдаются хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае навязывания контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора, и в случае экономически или технологически не обоснованного отказа либо уклонения от заключения договора (ч. 2 ст. 39.1 закона о защите конкуренции).
Кроме того, ст. 25.7 закона о защите конкуренции, устанавливающая правила направления предостережений, будет дополнена перечнем лиц, которым они могут быть направлены. Это должностные лица федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов.
Как и сейчас, антимонопольный орган будет возбуждать дела об административных правонарушениях только после неисполнения предупреждения. Поскольку количество вынесенных предупреждений планируется увеличить, объем возбужденных дел может уменьшиться: хозяйствующие субъекты будут заинтересованы устранить причину нарушения законодательства до возбуждения административного производства. Если в течение месяца после получения предупреждения нарушение будет устранено, компания сможет продолжить работу без наложения штрафов и длительных судебных разбирательств.
Реестр доминирующих компаний будет упразднен
Реестр доминирующих компаний является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара. Формирование и ведение реестра осуществляет ФАС России (Правила формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов). Четвертый антимонопольный пакет освобождает ФАС России от такой обязанности. Предприниматели с одобрением относятся к этой инициативе, поскольку нахождение компании в реестре накладывает на нее дополнительные обязанности (например, по получению согласия ФАС России на совершение некоторых корпоративных сделок).
Внесенные поправки не затронут доминирующие компании, которые являются естественными монополиями и занимаются предоставлением жизненно важных услуг (электроснабжения, водоснабжения, канализации и т. д.) – в отношении них по-прежнему будет осуществляться дополнительный контроль.
Руководитель ФАС России Игорь Артемьев раскритиковал Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее – закон о естественных монополиях), подчеркнув, что, по его мнению, признавать компании естественными монополиями только по виду деятельности неправильно. Необходимо, отметил он, разработать принцип, согласно которому естественными монополиями будут являться лишь сетевые компании, конкурировать с которыми экономически невыгодно (так, невыгодно, например, строить параллельную систему для водоотведения или электроснабжения). По мнению главы ФАС России, такие хозяйствующие субъекты, как порты и аэровокзалы, конкурируют между собой, и называть их естественными монополиями не стоит – они должны рассматриваться лишь как доминирующие субъекты с обычными правилами регулирования. Руководитель антимонопольного ведомства высказался за упразднение закона о естественных монополиях и перенесение ряда его норм в закон о защите конкуренции, что позволит уменьшить государственное регулирование компаний, которые сегодня относятся к естественным монополиям.
МНЕНИЕ
Владимир Симоненко, начальник Экспертного управления Президента РФ:
"Уникальность четвертого антимонопольного пакета заключается в том, что он рожден и, наверное, будет реализован в рамках национальной предпринимательской инициативы. Такой механизм достаточно уникален, потому что задачи законопроекта ставили сами предприниматели, например, во время обсуждения в РСПП и ОПОРЕ РОССИИ. Поэтому те меры, которые выработаны в рамках четвертого антимонопольного пакета, будут носить точечный характер и преследовать правильные цели".
Создание государством и муниципалитетами унитарных предприятий станет возможным лишь после предварительного согласования с ФАС России
Если законопроект будет принят в том виде, в каком он находится сейчас в Госдуме, в законе о защите конкуренции появится гл. 5.1, в которой будет определен порядок проведения предварительного согласования создания новых ГУП и МУП с антимонопольным органом. Кроме того, ФАС России сможет выдавать предписания при осуществлении контроля за созданием государственных и муниципальных унитарных предприятий. Для сокращения количества унитарных предприятий необходимо менять смежное с антимонопольным законодательство (в частности, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"), а также привлекать Минэкономразвития России для распоряжения имуществом ГУП и МУП.
Начальник экспертного управления Президента РФ Владимир Симоненко соглашается с необходимостью ликвидации большей части унитарных предприятий, однако подчеркивает, что к этому процессу надо подходить взвешенно, анализируя, прежде всего, деятельность конкретного ГУП или МУП и уровень их концентрации в том или ином сегменте рынка. Вместе с тем, чиновник отмечает, что в некоторых секторах экономики бизнес убыточен, поэтому там существование унитарных предприятий является оправданным и бороться с ними не стоит.
Расширится перечень запрещенных действий при организации госзакупок
Законопроект дополняет перечень запрещенных действий при проведении торгов, запроса котировок или запроса предложений. Так, в п. 1 ч. 1 ст. 17 закона о защите конкуренции появится норма, согласно которой попадут под запрет соглашения между организаторами (заказчиками) закупки и участниками, если такие соглашения приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников.
Помимо этого, в дальнейшем ФАС России намерена проводить госзакупки в области обороны, которыми сейчас занимается Рособоронзаказ, а также урегулировать процесс публичной продажи госимущества. По мнению главы антимонопольного ведомства, процедура продажи конфискованного, выморочного имущества и вещественных доказательств в настоящий момент урегулирована неудовлетворительно. "ФАС России пресекла несколько десятков нарушений, когда, например, машины класса "люкс" продавались за копейки единственному пришедшему на торги покупателю чуть ли не как скоропортящаяся продукция. Чтобы избежать таких злоупотреблений, необходимо разработать закон, аналогичный Федеральному закону от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", только в отношении продаж, сделать процедуру реализации госимущества прозрачной, проводить открытые публичные торги", – заявил Игорь Артемьев.
МНЕНИЕ
Андрей Цыганов, заместитель руководителя ФАС России:
"Все четыре антимонопольных пакета были предметом жарких дискуссий практически на всех площадках, на которых можно говорить про конкуренцию. В рамках этих обсуждений мы встретились как с полным непониманием, так и с горячей поддержкой законопроекта. От каких-то предложений нам пришлось отказаться, другие вошли в состав четвертого антимонопольного пакета и сейчас находятся в Госдуме. Я считаю, что четвертый антимонопольный пакет полезен для общества, он еще больше приближает нас к тем практикам, которые существуют в разных уголках земного шара".
