На любых российских выборах можно будет голосовать досрочно

Референдум и свободные выборы являются в России высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), в связи с чем государство должно создавать условия для реализации избирательных прав граждан без каких-либо необоснованных ограничений. Кроме того, законодатель может предусматривать и дополнительные гарантии реализации активного избирательного права, одной из которых является возможность досрочного голосования. Однако за последние годы право на досрочное голосование было существенно ограничено, в связи с чем ряд граждан, которые в силу уважительных причин не могут проголосовать непосредственно в день выборов, лишились возможности поучаствовать в конкретном голосовании.

КС РФ Постановлением от 15 апреля 2014 г. № 11-П (далее – Постановление) признал не соответствующим Конституции РФ п. 1 ст. 65 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее – оспариваемая норма закона) в той мере, в какой он ограничивает избирательные права граждан, которые в день голосования по уважительной причине не могут прибыть на избирательный участок.

Суть вопроса

Поводом к рассмотрению дела о проверке конституционности оспариваемой нормы закона стал запрос Законодательного Собрания Владимирской области. Заявители посчитали, что действующее правовое регулирование лишает значительную часть граждан возможности реализовать активное избирательное право. Так, те, кто по уважительной причине – отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья – не смогут прибыть в день выборов на избирательный участок, фактически утрачивают возможность проголосовать. Кроме того, заявители подчеркнули, что установленный в России единый день голосования (второе воскресенье сентября) приходится на период отпусков, в связи с чем резко возрастает число избирателей, которые в этот день не могут явиться на избирательный участок. Исходя из этого они попросили признать оспариваемую норму не соответствующей ст. 3, ст. 17, ст. 18, ч. 2 ст. 19, ст. 27, ч. 1 и ч. 2 ст. 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Раньше – больше

Оспариваемая норма появилась в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее – Закон № 67-ФЗ) в 2010 году¹. Согласно действующей редакции ст. 65 Закона № 67-ФЗ досрочное голосование может быть организовано только на избирательных участках и участках референдума, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях, а также для избирателей, проживающих за границей, и на региональном или местном референдуме (при условии, что при его проведении не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям).

Ограничение права граждан на досрочное голосование вводилось постепенно – с 2002 по 2010 год. Его необходимость законодатели объяснили выявляемыми при проведении досрочного голосования многочисленными нарушениями избирательного законодательства.

До 1999 года досрочно проголосовать могли любые избиратели, которые знали, что по каким-либо причинам будут отсутствовать в день выборов по месту своего жительства и не смогут прийти на избирательный участок, на котором они включены в списки избирателей. Так, в ст. 30 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" было закреплено, что избирателю, который в течение 15 дней до дня выборов (включительно) будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно.

В Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядку досрочного голосования была посвящена ст. 53. В ней указывалось, что избирателю или участнику референдума, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме в помещении соответствующей территориальной (не ранее чем за 15 и не позднее чем за четыре дня до дня голосования) или участковой (не ранее чем за три дня до дня голосования) избирательной комиссии, комиссии референдума. Однако Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ ограничил закрепленное в этой статье право на досрочное голосование наличием уважительной причины, такой как отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья, и отсутствием возможности голосования по открепительным удостоверениям.

Отметим, что во всех указанных актах было прописано положение об обязанности избирательной комиссии, комиссии референдума обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя или участника референдума и обеспечить учет его голоса.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (он же, напомним, – Закон № 67-ФЗ) в первоначальной редакции закрепил невозможность досрочного голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и на референдумах (как федеральном, так и региональном). Право на досрочное голосование предоставлялось только при проведении выборов в органы местного самоуправления и местного референдума, причем обязательно при наличии уважительных причин и в том случае, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Федеральным законом от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ был отменен такой порядок и установлено действующее регулирование института досрочного голосования.

Субсидиарные способы осуществления активного избирательного права

В качестве основного способа реализации гражданами активного избирательного права Закон № 67-ФЗ определяет голосование на выборах посредством заполнения избирательного бюллетеня в день голосования в помещении для голосования на избирательном участке по месту жительства, где гражданин включен в список избирателей (ст. 17, ст. 61, ст. 63 и ст. 64 Закона № 67-ФЗ). В то же время предусмотрены в документе и дополнительные, или так называемые субсидиарные, способы реализации этого права – на случай возникновения обстоятельств, препятствующих или существенным образом затрудняющих совершение избирателем указанных действий именно в данный день и в данном месте. Помимо досрочного голосования, к ним относятся такие формы, как голосование в день выборов по открепительным удостоверениям и вне помещения для голосования (ст. 62 и ст. 66 Закона № 67-ФЗ), голосование по почте (п. 14 ст. 64 Закона № 67-ФЗ). 

Позиция законодателей

Присутствовавшие при рассмотрении дела в КС РФ представители Госдумы, Совета Федерации и Президента РФ подчеркнули, что, на их взгляд, оспариваемая норма не нарушает прав граждан, поскольку не ограничивает их избирательное право, а наоборот, устанавливает некую дополнительную гарантию его реализации. В то же время они отметили, что процедура проведения голосования постоянно совершенствуется, поэтому применение различных дополнительных способов реализации активного избирательного права граждан нужно приветствовать. Однако при этом необходимо решать такие непростые задачи, как, например, однозначная идентификация личности голосующего.

ЦИТАТА
 

Фото: duma.gov.ru

Дмитрий Вяткин, полномочный представитель Госдумы в КС РФ: 

"С моей точки зрения, можно поддержать тот тезис, что на выборах различного уровня объем дополнительных гарантий в части, касающейся как досрочного голосования, так и использования открепительных удостоверений, должен быть в целом одинаков, это бесспорно. То есть если дополнительные гарантии уж установлены, то они должны применяться везде". 

ЦИТАТА
 

Фото: council.gov.ru

Александр Саломаткин, полномочный представитель Совета Федерации в КС РФ: 

"Не секрет, что широкий перечень оснований для проведения досрочного голосования на выборах способствует возможным злоупотреблениям этим правом, существенно затрудняет процедуру организации наблюдения за выборами, что, в свою очередь, приводит к спорам среди участников выборов относительно легитимности результатов голосования. Главной причиной этого, как известно, является то, что ограничен доступ наблюдателей на участки до начала официального голосования. В то же время присутствие наблюдателей при голосовании и подсчете голосов обеспечивает возможность не только фиксации нарушений избирательного законодательства, но и последующего их устранения.

Мы исходим из того, что вызовы времени постоянно требуют поиска оптимальной модели проведения выборов различного уровня. Поэтому имеющиеся предложения относительно модернизации досрочного голосования, голосования по почте, электронного голосования, голосования с помощью открепительных удостоверений, как мы полагаем, могут быть рассмотрены в рамках федерального законодательного процесса". 

ЦИТАТА
 

Фото: kremlin.ru

Михаил Кротов, полномочный представитель Президента РФ в КС РФ: 

"Современная отечественная практика применения законодательных норм показала, что отмена досрочного голосования на местных выборах наиболее четко обозначила юридическое противоречие между обеспечением прозрачности выборов и беспрепятственной реализацией гражданами активного избирательного права.

Тенденция законодательного регулирования (начавшаяся с 2002 года) последовательного сокращения возможности проведения досрочного голосования на выборах Российской Федерации в связи с имевшими ранее место фактами нарушения избирательных прав граждан, кандидатов и избирательных объединений не препятствует сегодня федеральному законодателю продумать механизмы, которые защищают от искажения итогов при проведении досрочного голосования, а также предоставить право региональному законодателю самостоятельно определять форму участия граждан в региональных и местных выборах". 

Позиция КС РФ

КС РФ считает, что поскольку право избирать является одним из важнейших элементов правового статуса гражданина в демократическом обществе, при законодательном регулировании порядка проведения выборов и организации голосования на них необходимо соблюдать требования, вытекающие из конституционного принципа равенства, и устанавливать процедуры, которые позволят обеспечивать их честность, прозрачность, безопасность и предотвращать возможные злоупотребления, не допуская в отношении граждан необоснованных ограничений и чрезмерных, вынуждающих к отказу от участия в голосовании, обременений (абз. 8 п. 2 Постановления).

Суд также отметил, что голосование по доверенности, по почте и через Интернет получило широкое распространение в ряде зарубежных стран. Их опыт показал: разумное увеличение доступных видов электоральных практик способствует росту числа граждан, принявших участие в голосовании.

В нашей же стране в связи с внесением в законодательство указанных выше изменений избиратели, которые по уважительным причинам будут отсутствовать по месту своего жительства в день голосования и, следовательно, не смогут реализовать принадлежащее им активное избирательное право на избирательном участке, где они включены в список избирателей, полностью лишились возможности проголосовать досрочно на всех уровнях выборов – федеральном, региональном и муниципальном. Тем не менее оспариваемая норма закона предусматривает ряд случаев, когда досрочное голосование может быть организовано. "Что касается аргументов относительно того, что досрочное голосование открывает возможности для различного рода нарушений, то федеральный законодатель, как следует из содержания пунктов 1 и 2 ст. 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не отказался от этого института и, следовательно, не считает возможные нарушения предопределенными самой его природой – при условии надлежащей организации, обеспечивающей надежность, эффективность и прозрачность соответствующих процедур", – подчеркивает КС РФ (абз. 3 п. 4.1 Постановления).

Субсидиарные же институты, установленные в качестве дополнительных гарантий осуществления активного избирательного права, в том виде, в каком они функционируют сейчас, имеют существенные недостатки (о некоторых мы писали выше), из-за которых граждане лишаются порой права проголосовать на конкретных выборах. К тому же они также не гарантируют абсолютной защиты от нарушения избирательного законодательства при проведении выборов в таких формах.

В связи с этим Суд считает, что действующая редакция оспариваемой нормы ограничивает активное избирательное право тех граждан, которые по уважительным причинам не могут в день голосования прибыть на свой избирательный участок. Причем это ограничение в системе действующего правового регулирования во многих случаях не компенсируется иными установленными избирательным законодательством гарантиями права на участие в выборах в качестве избирателя и способно подтолкнуть гражданина к отказу от участия в голосовании (абз. 6 п. 4.1 Постановления).

Кроме того, КС РФ отметил, что действующее правовое регулирование создает неравные возможности использования института досрочного голосования на выборах и на референдуме, поскольку ч. 2 ст. 65 Закона № 67-ФЗ предусматривает возможность участников референдума субъекта РФ и местного референдума голосовать досрочно (если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям и при наличии уважительной причины). Таким образом, эти институты прямо противопоставляются по объему гарантий реализации права на участие в голосовании, что нарушает установленный Конституцией РФ принцип, согласно которому и референдум, и свободные выборы являются высшими формами осуществления народовластия, подчеркнул Суд.

Также КС РФ считает, что на федеральном уровне нужно предусмотреть возможность использования регионами при проведении региональных и муниципальных выборов тех форм и процедур голосования, которые наиболее подходят для конкретного субъекта РФ исходя из его территориальных, организационных, экономических и иных особенностей.

СУД РЕШИЛ
 

"Признать пункт 1 статьи 65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой содержащиеся в нем положения – в системе действующего правового регулирования – исключают для гражданина Российской Федерации, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья), возможность проголосовать досрочно на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления в порядке, аналогичном установленному пунктами 2-9 той же статьи. Федеральному законодателю надлежит – исходя из требований Конституции РФ и с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в настоящем Постановлении, – внести в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" изменения, вытекающие из настоящего Постановления". 

ЦИТАТА
 

Фото: ksrf.ru

Ольга Хохрякова, заместитель Председателя КС РФ: 

"Конституционный Суд в принципе не отрицает права законодателя ограничить, сузить возможность досрочного голосования. Но здесь важно учитывать то, что если этот институт был введен в качестве дополнительной гарантии для граждан, хотя он непосредственно в Конституции не предопределяется, если все-таки его ввели, то сузить, изменить, отменить его можно, только если при этом преследуются конституционно значимые цели, а новое законодательное решение, направленное на ограничение, изменение, отвечает требованиям пропорциональности, то есть оно не должно несоразмерно ограничивать права". 

Особым образом стоит отметить, что до внесения в избирательное законодательство указанных изменений гражданам, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей, по уважительной причине (напомним: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья) должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно в порядке, аналогичном закрепленному в п.п. 2-9 ст. 65 Закона № 67-ФЗ. 

Документы по теме:

• Конституция Российской Федерации
• Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
• Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления"
• Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 5 октября 2011 г. № 41/353-6 "О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума"
• Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.)
• Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.)

Новости по теме:

• Право на досрочное голосование могут вернуть всем гражданам РФ – ИА "ГАРАНТ", 31 марта 2014 г.
• Общественная палата РФ предлагает перенести единый день голосования на более поздний срок – ИА "ГАРАНТ", 11 сентября 2013 г.

Материалы по теме:

Прозрачные выборы: о мерах по обеспечению открытости голосования
Государство заинтересовано в обеспечении прозрачности формирования списков избирателей, голосования и процедуры подсчета голосов – ведь только при этих условиях легитимность избранной политической силы не будет вызывать сомнений у общества. О том, какие усилия предпринимаются для этого сейчас и какие меры могут быть введены в будущем, каков правовой статус видеозаписей системы наблюдения за ходом голосования, может ли наблюдатель обжаловать итоги выборов, что такое КОИБ и КЭГ и для чего они нужны, а также о других нюансах открытых выборов читайте в нашем материале.

__________________________

¹ На основании Федерального закона от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с изменением порядка досрочного голосования на выборах в органы местного самоуправления".