Ограничение доступа к информации в Интернете: новые основания

20 декабря Госдумой был принят федеральный закон, предусматривающий введение еще одной категории информации, которая сможет блокироваться во внесудебном порядке (далее – Закон)¹. Речь идет об информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка. При этом процедура ограничения доступа к такой информации значительно отличается от всех предусмотренных российским законодательством. Центральным элементом новой системы должна стать Генеральная прокуратура РФ – именно ее должностные лица смогут единолично принимать соответствующие решения. 

Документ был внесен в нижнюю палату ее депутатом Андреем Луговым. Закон вполне предсказуемо породил достаточно широкий общественный резонанс и обсуждение среди экспертного сообщества. В частности, Российская ассоциация электронных коммуникаций (РАЭК) в своей официальной позиции отметила недостаточную юридико-техническую и концептуальную проработку закона и сочла документ несвоевременным². Также возможность серьезного ущемления конституционных прав граждан в случае принятия закона в своем официальном заявлении отметил Совет при Президенте РФ по правам человека и развитию гражданского общества. 

В данном материале мы разберемся в предлагаемой депутатами технологии блокировки "информации, распространяемой с нарушением закона" в контексте уже существующих процедур и возможных последствиях вступления документа в законную силу с 1 февраля 2014 года.

Используемые в настоящий момент госорганами процедуры блокировки информации в Интернете  

Решения федеральных органов исполнительной власти

На данный момент законодательством уже предусмотрены категории информации, доступ в Интернете может быть ограничен без какого-либо судебного акта по решению федеральных органов исполнительной власти. Это детская порнография, материалы об изготовлении наркотиков, способах совершения самоубийства, информация о детях, пострадавших от противоправных действий и др. (см. ст. 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). В зависимости от компетенции, соответствующее решение принимает Роскомнадзор, ФСКН России или Роспотребнадзор, а действия, направленные на ограничение доступа к информационным ресурсам совершает Роскомнадзор, посредством обращения к хостинг-провайдерам и операторам связи (см. постановление Правительства РФ от 26 октября 2012 г. № 1101). 

Несмотря на очевидные недостатки данной процедуры, законом все же установлены четкие сроки совершения всех необходимых этапов и порядок обжалования соответствующих актов органов исполнительной власти. При этом что немало важно, лицам, разместившим в Интернете соответствующую информацию, представляется возможность обжаловать решение госоргана или устранить выявленные нарушения, до применения процедуры блокировки.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность также имеют право прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности России (ч. 2 ст. 15 Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"). При этом оказание услуг связи может быть приостановлено операторами связи на основании мотивированного решения в письменной форме одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности РФ. Возобновить оказание услуг операторы связи обязаны на основании решения суда или мотивированного решения в письменной форме одного из руководителей упомянутых органов (см. ст. 64 Федерального закона от 7 июля 2003 № 126-ФЗ "О связи").

Также предварительная цензура и контроль за СМИ, в том числе и в Интернете, может быть введена указом Президента РФ, на территориях, где введено военное или чрезвычайное положение (см. п. 4 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении" и п. "б" ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении").

Ограничения доступа к Интернет-ресурсам судом по инициативе госорганов

Судебный порядок является наиболее приоритетным, так как предполагает не только наличие волевого решения государственного органа, но и необходимость доказывать, что информация является запрещенной. Одновременно оператор связи или владелец ресурса получают возможность убедить суд в обратном.

На данный момент, вступившее в законную силу решение суда о том, что размещенная в Интернете информация является запрещенной для распространения в России, служит основанием для включения ее в специальный реестр и принятия Роскомнадзором действий, направленных на блокировку такой информации (см. ч. 5-7 ст. 15.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Также госорганы в рамках своей компетенции имеют возможность подавать в суд иски непосредственно к операторам связи или владельцам ресурсов с требованием об ограничении доступа к запрещенной информации. Подобный подход активно практикуется прокурорами, несмотря на существование описанного выше механизма блокировки с участием Роскомнадзора. Ограничения также могут на основании определения суда о применении обеспечительных мер, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Говоря о судебной блокировке, с учетом планов по наделению Генеральной прокуратуры РФ полномочиями по внесудебному ограничению информации, в частности, содержащей призывы к экстремистским действиям, логично обратить внимание нормы Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". На данный момент, он уже содержит ряд инструментов, позволяющих прокурорам предпринимать действия, направленные на ограничение доступ к экстремистским материалам в Интернете. В основном это происходит в судебном порядке – прокурорами к операторам связи (реже, к владельцам ресурсов или хостинг-провайдерам) подаются иски в интересах неопределенного круга лиц об ограничении доступа к соответствующим ресурсам, содержащим экстремистские материалы.

При этом информационные материалы могут признаваться судом экстремистскими как до предъявления иска в рамках отдельного производства, так и непосредственно в рамках гражданского, уголовного или административного судопроизводства (ст. 13 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"). Одновременно существует возможность условно добровольного удаления материалов – на основании предостережения прокурора, а также предупреждения прокурора или Роскомнадзора (в случае со СМИ или общественной/религиозной организацией), которое может быть обжаловано в суд. 

Еще один механизм ограничения доступа в судебном порядке предусмотрен в отношении информации, распространяемой с нарушением исключительных прав на фильмы, в том числе кинофильмы, телефильмы. Определение об ограничении доступа в качестве обеспечительной меры принимает Мосгорсуд, причем он вправе сделать это и до подачи иска. Тем не менее, иск должен быть подан срок, не превышающий 15 дней со дня вынесения определения. Действия, направленные на ограничение доступа к информационным ресурсам совершает Роскомнадзор, посредством обращения к хостинг-провайдерам и операторам связи (см. ст. 15.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). В этом случае также установлены четкие сроки совершения всех необходимых процедур и порядок обжалования соответствующих актов органов исполнительной власти и судебных актов, а также устранения выявленных нарушений, до применения процедуры блокировки.

Новая модель ограничения госорганами доступа к интернет-ресурсам 

Изменения касаются информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка. Планируется, что в случае ее обнаружения Генеральный прокурор РФ или его заместители будут направлять требование в Роскомнадзор об ограничении доступа к соответствующим интернет-ресурсам. Роскомнадзор в свою очередь будет обязан незамедлительно направить операторам связи требование о принятии мер по ограничению доступа к информационному ресурсу в Интернете, или к информации, размещенной на нем.

Кроме того, ведомство должно незамедлительно определить провайдера хостинга и направить ему уведомление в электронном виде на русском и английском языках о нарушении порядка распространения информации. Дата и время направления уведомления будет фиксироваться Роскомнадзором. Оператор связи незамедлительно обязан ограничить доступ к информационному ресурсу. Провайдер хостинга в свою очередь в течение суток с момента получения уведомления обязан проинформировать об этом обслуживаемого ими владельца информационного ресурса и уведомить его о необходимости незамедлительно удалить информацию, размещаемую с нарушением закона.

В случае если владелец ресурса удалил информацию, он направляет уведомление об этом в Роскомнадзор (сделать это можно в электронном виде). После получения уведомления и проверки его достоверности Роскомнадзор обязан незамедлительно уведомить оператора связи о возобновлении доступа к информационному ресурсу. После получения уведомления оператор связи незамедлительно возобновляет доступ к информационному ресурсу.

Таким образом, в отличие от всех описанных выше механизмов ограничения, в данном случае не прописаны ни возможность обжалования, ни устранения нарушения до блокировки. Не определены и сроки осуществления процедур, связанных с ограничением доступа к информационному ресурсу (используется термин "незамедлительно"). Одновременно Генпрокуратура РФ получает право единолично без решения суда признавать ту или иную информацию содержащей призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка. Таким образом, полномочия Генеральной прокуратуры РФ по ограничению доступа к интернет-ресурсам по широте и степени неурегулированности сравнимы разве что с полномочиями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность или Президента РФ в случае введения военного или чрезвычайного положения.

"Стоит вспомнить, что данный механизм блокировки предлагался обществу как способ ограничить детей от вредной информации. Почти сразу этот закон стал использоваться для ограничения коммерчески или политически неугодного контента. При этом надо заметить, что уже на примере произошедших блокировок эффективность от них весьма сомнительна и приводит к обратному эффекту", – комментирует Закон сопредседатель Ассоциации пользователей Интернета Станислав Шакиров.

По его мнению, с технической точки зрения идеального механизма ограничения не существует в связи с архитектурой Интернета, принципы построения которой таковы, что никакая информация удалена быть не может – к любой информации всегда можно получить доступ.

"Существующие блокировки просто усложняют доступ к информации, и, если раньше для этого требовался один "клик", то теперь необходимо будет сделать три. Зато интерес к такой информации повышается", – отмечает Станислав Шакиров.

При этом в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" прописано понятие "экстремистские материалы". Оно, в частности, включает в себя предназначенные для обнародования документы либо информацию, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности. Как уже отмечалось выше, материалы признаются экстремистскими только в судебном порядке. В принятом Законе существует понятие "информация, содержащая призывы к осуществлению экстремистской деятельности". Похоже, что по задумке авторов документа, к экстремистским материалам она по какой-то причине не относится и поэтому может ограничиваться во внесудебном порядке. Таким образом, у Генеральной прокуратуры РФ появляется возможность по своему усмотрению применять судебный или внесудебный порядок признания информации экстремистской и ограничивать доступ к ней, в зависимости от того, будет ли она формально расценена (самой же прокуратурой) как экстремистский материал или информация, содержащая призывы к осуществлению экстремистской деятельности.

"Текущая судебная правоприменительная практика, касающаяся дел по федеральному закону "О противодействии экстремистской деятельности" противоречива, так как отсутствуют четкие критерии отнесения той или иной информации к "экстремистской" или "призывающей к разжиганию национальной розни". Соответственно, предоставление полномочия не судебному органу выносить решения по такого рода делам приведет к еще более широким злоупотреблениям правом", – отмечает Глеб Шуклин, координатор комиссии РАЭК по правовым вопросам.

Кроме того, на сегодняшний день запрещено распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность (п. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" запрещено распространение). Также не допускается использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний (ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации"). Ограничение доступа к информации может быть установлено федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Иными словами, для запрета определенной информации, ее распространение должно являться общественно опасным в соответствии с КоАП РФ или УК РФ либо ограничение доступа к ней должно быть прямо предусмотрено федеральным законом.

Что касается призывов к массовым беспорядкам, то ответственность за совершения таких деяний предусмотрена ч. 3 ст. 212 УК РФ. Таким образом, законодательство уже сейчас предоставляет возможность прокурорам предъявлять иски к операторам связи в интересах неопределенного круга лиц с требованием ограничить доступ к интернет-сайтам в случае размещения на них призывов к массовым беспорядкам. Перевод данных правоотношении во внесудебную плоскость, с учетом отсутствия внятного регулирования, также может привести к значительным злоупотреблениям и формированию неоднозначной практики блокировки такой информации.

Законом предусмотрена возможность ограничения информации, содержащей "призывы к участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка". При этом в законодательстве такое понятие отсутствует. Применительно к массовым акциям, существуют понятия: "публичные мероприятия", "массовое одновременное пребывание и (или) передвижения граждан в общественных местах". Административная или уголовная ответственность за распространение какой-либо информации, связанной с проведением таких мероприятий, а равно ограничения по ее распространению федеральными законами не предусмотрены. Исключение составляют публичные призывы к массовому одновременному пребыванию и (или) передвижению граждан в общественных местах (ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ). Однако в данном случае присутствует необходимое условие – последствия в виде нарушения общественного порядка или санитарных норм и правил функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи и др. Соответственно, исходя из логики ч. 1 ст. 9 и ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" такая информация не должна подлежать запрету или ограничению, до тех пор, пока не будут внесены необходимые изменения в федеральное законодательство. 

"Предлагаемый подход к правовому регулированию интернет-пространства, выдержанный в логике увеличения числа запретов, чреват серьезным ущемлением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, с учетом технологической легкости обхода установленных запретов, предлагаемые изменения будут, с одной стороны, подпитывать рост правового нигилизма, а с другой – создавать иллюзию борьбы с экстремизмом вместо реальной работы по его искоренению", – отмечается в официальном заявлении Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека³.

Как отмечает Станислав Шакиров, принятие Закона будет иметь не только юридические, но и экономические последствия – ухудшение инвестиционного и бизнес-климата в российском ИТ-секторе.

"В области рынка хостинга за 2013 год наблюдается падение спроса на услуги отечественных хостинг-компаний и отток клиентов к зарубежным компаниям. Многие отечественные интернет-компании переходят в европейскую юрисдикцию с понятными и предсказуемыми правилами игры. Привлечение денег в российские интернет-стартапы усложняется. В целом, рост интернет-рынка остается положительным, но темпы замедляются и оказываются значительно ниже, чем могли бы быть при отсутствии вмешательства государства", – поясняет он.

Документы по теме:

Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"

Новости по теме:

• Законопроект об уточнении порядка проведения публичных религиозных мероприятий принят в первом чтении – ИА "ГАРАНТ", 18 ноября 2013 г.
• Ряд правовых норм в сфере проведения митингов и шествий признан неконституционным – ИА "ГАРАНТ", 14 февраля 2013 г.

_____________________________

¹ Законопроект № 380323-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" размещен на официальном сайте Госдумы.
² С позицией РАЭК по законопроекту №380323-6 можно ознакомиться на официальном сайте ассоциации.
³ Текст заявления размещен на официальном сайте Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.