Прозрачные выборы: о мерах по обеспечению открытости голосования

Выборы и процедура проведения выборов всегда приковывают внимание общества, поскольку результатом голосования должно стать отражение истинной воли избирателей, тогда как иногда в этом могут возникнуть сомнения. Поэтому избирательные отношения, сопряженные к тому же с острой конкуренцией кандидатов, относятся к весьма конфликтным сферам. Неслучайно Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее — Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав") со времени вступления в силу в июне 2012 года претерпел почти 60 редакций.

В интересах государства обеспечить прозрачность формирования списков избирателей, голосования и процедуры подсчета голосов — ведь только при этих условиях легитимность избранной политической силы не будет вызывать сомнений у общества.

Посмотрим, какие способы используются или могут использоваться в недалеком будущем для обеспечения большей открытости процедуры выборов.

1. Ведение видеонаблюдения за ходом голосования и подведением итогов выборов. Напомним, эта мера была опробована на выборах президента в 2012 году. ЦИК России тогда разработал специальный временный Порядок видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента РФ (утв. постановлением ЦИК России от 27 декабря 2011 г. № 82/635-6). Предполагалось, что установленные камеры впоследствии будут использованы и на других выборах, а также в образовательной системе. Поэтому временный порядок видеонаблюдения был заменен на постоянный (постановление ЦИК России от 26 сентября 2012 г. № 142/1076-6 "О Порядке применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации"), причем усовершенствованный по итогам прошедших выборов главы страны.

Так, если первоначально в прицел камер не попадали место проведения итогового заседания избирательной комиссии и увеличенная форма протокола участковой комиссии (п. 2.3 Порядка видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года (утв. постановлением ЦИК России от 27 декабря 2011 г. № 82/635-6), то теперь этот пробел был восполнен (п. 1.1.3 Порядка применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утв. постановлением ЦИК России от 26 сентября 2012 г. № 142/1076-6).

Установленные камеры действительно использовались при проведении других выборов — например, на выборах в органы местного самоуправления, прошедших в Московской области 14 октября 2012 года, из 452 избирательных участков видеонаблюдение и видеотрансляция велись с 371 избирательного участка, а на 71 избирательном участке осуществлялась видеозапись.

По данным Счетной палаты, общая стоимость проекта по оснащению всех избирательных участков страны веб-камерами, оценивалась более чем в 25 млрд руб. При этом финансирование осуществлялось на основе государственно-частного партнерства, и затраты со стороны государства составили только половину этой суммы — 13 млрд руб. При проведении выборов главы страны планируемый показатель общего количества просмотров их хода (25 млн) был превышен в несколько раз.

Систему онлайн-трансляции хода голосования планируется использовать и на выборах Мэра Москвы, которые состоятся 8 сентября 2013 года. За голосованием и подведением его итогов можно будет наблюдать в онлайн-режиме на сайте vybory.mos.ru. Предварительная регистрация пользователей на этом портале уже открыта.

Конечно, техническая сторона трансляций и видеозаписи процедуры выборов еще требует доработки. Так, на президентских выборах 2012 года были зафиксированы недостатки, связанные с отсутствием или сбоями в трансляции с отдельных избирательных комиссий, а также техническая невозможность входа на сайт www.vebvybory2012.ru в течение 30-40 минут в промежутке с 11.00 до 15.00 по московскому времени. Однако в целом, по итогам проверки Счетной палаты Российской Федерации, качество видеотрансляции процедуры голосования и подсчета бюллетеней было признано удовлетворительным. В преддверии выборов Мэра Москвы уже проведено тестирование системы онлайн-трансляции, а также проработана техническая схема объединения с городской системой видеонаблюдения.

Требует доработки и вопрос о правовом статусе таких видеозаписей. В марте 2012 года, после подведения итогов выборов президента страны, один из работавших на них наблюдателей П. обратился в суд с требованием об отмене решений участковых избирательных комиссий на семи избирательных участках г. Долгопрудного. Его требования были основаны на том, что П. на основании записей видеонаблюдения скрупулезно подсчитал количество избирателей, опустивших в урну бюллетени. Затем он сравнил полученные цифры с количеством бюллетеней для каждого участка по данным ЦИК России, и увидел, что официальное количество бюллетеней превосходит число проголосовавших, по его подсчетам, избирателей. В обоснование своих требований П. указал, что имело место нарушение порядка голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов.

Долгопрудненский суд, тем не менее, отказался признавать видеозаписи с веб-камер системы наблюдения за ходом голосования доказательством по делу. По мнению суда, видеозапись видеонаблюдения не может расцениваться как достоверное доказательство незаконности решений избирательных комиссий. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав", результаты голосования определяются путем подсчета бюллетеней, а не избирателей, а подсчет бюллетеней выполняется избирательными комиссиями и оформляется протоколом избирательной комиссии. К тому же видеотрансляция и видеозапись были направлены исключительно на обеспечение открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий, гласности процедуры голосования и подсчета голосов. В решении дается ссылка и на формальные моменты — так, основания для отмены судом решения избирательной комиссии не включают в себя несоответствие числа проголосовавших избирателей числу бюллетеней. Исходя из этого, Долгопрудненский суд сделал вывод об отсутствии нарушения активного избирательного права и принципа открытости выборов (решение Долгопрудненского городского суда Московской области от 28 мая 2012 г. по делу № 2-655/13).

Если же вы решили самостоятельно сделать видео- или аудиозапись нарушения избирательного законодательства на мобильный телефон или другое мобильное средство, необходимо учитывать следующие моменты. Процессуальное законодательство не запрещает приобщать в качестве доказательств такие записи в суде, в том числе и на электронных носителях (ст. 77 ГПК РФ, ст. 26.7 КоАП РФ, ч. 2 ст. 84 УПК РФ). Наиболее детально их использование прописано в нормах гражданского процессуального закона.

Так, следуя положениям ст. 77 ГПК РФ, лицо, представляющее запись в суд, обязано указать, когда, кем и в каких условиях она осуществлялась. Это очень важно зафиксировать (в том числе и свидетельскими показаниями), поскольку несоблюдение этого требования может привести к отказу суда от учета такого доказательства (определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 17 апреля 2012 г. по делу № 33-3587, определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 6 марта 2008 г. № 45-Г08-7, определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29 ноября 2003 г. № 49-Г03-139). Вместе с тем, и свидетельские показания в избирательных делах иногда признаются допустимыми для целей подтверждения источника записи (определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 4 декабря 2004 г. № 83-Г04-22), а иногда - нет (определение Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2012 г. № 33-17042/2012).

Другой нюанс заключается в том, что в суде вы обязаны предъявить именно мобильный телефон или другое мобильное устройство как носитель аудио- или видеозаписи — и не просто предъявить, а передать на хранение суду (ч. 1 ст. 78 ГПК РФ). И конечно, не стоит самостоятельно переписывать запись на иной носитель и представлять его суду в качестве доказательства — в случае проведения экспертизы можно легко установить факт перезаписи, и тогда достоверность такого доказательства будет поставлена под вопрос. Но даже если суд не использует аудио- или видеозапись при вынесении решения, она все равно может сыграть свою роль в формировании убеждения судьи.

Здесь следует иметь в виду, что избирательное законодательство не содержит прямого запрета на производство самостоятельной видеозаписи хода голосования. Некоторые ограничения на использование изображения гражданина устанавливает ст. 152.1 ГК РФ, но при этом закреплено исключение для случаев его получения в местах открытых для свободного посещения или на публичных мероприятиях.

2. Привлечение общественности к наблюдению за ходом выборов. Правовой статус наблюдателя урегулирован ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав".

Наблюдатели имеют право знакомиться со списком избирателей, находиться в помещении для голосования и наблюдать за выдачей бюллетеней, обращаться к председателю участковой комиссии с предложениями и замечаниями, наблюдать за подсчетом голосов и знакомиться с итоговыми протоколами (в том числе получать их заверенную копию) и т.д. (ч. 9 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав").

Главное преимущество наблюдателя — это возможность обжалования действий или бездействия избирательной комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию региона, ЦИК России, а также в суд (п. "з" ч. 9 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав"). Правда, есть одно "но" — судебная практика признает за наблюдателем право обратиться за защитой исключительно своих прав, закрепленных в ч. 9 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав", а не по поводу любых нарушений избирательного законодательства.

Наблюдатель, таким образом, лишается возможности обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в том числе с требованиями о признании итогов голосования недействительными (определение Мосгорсуда от 22 августа 2012 г. № 4г/6-6541, апелляционное определение Мособлсуда от 6 сентября 2012 г. по делу № 33-15933, определение Мосгорсуда от 16 мая 2012 г. № 4г/6-3442, определение Мосгорсуда от 2 февраля 2012 г. по делу № 33-2318, кассационное определение Псковского областного суда от 5 февраля 2008 г. по делу № 33-146). Косвенно эту практику подтверждает и КС РФ.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав" предусмотрел возможность направления наблюдателей не только от политических сил, но и от общественных объединений (ч. 4 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав"). Эта возможность уже реализуется — к примеру, на предстоящих выборах главы столицы свой штаб будет сформирован в Общественной палате Москвы. Предполагается, что представители общественного объединения смогут наблюдать за ходом выборов непосредственно на избирательных участках.

Кроме того, в июле 2012 года в Общественной палате России прошли слушания по вопросу расширения возможностей НКО по их участию в выборах. Итоговые рекомендации слушаний, направленные ЦИК России и законодательным органам, предлагают предоставить НКО, в уставе которых предусмотрена возможность участия в выборах, а также общественным палатам всех уровней право направлять своих общественных наблюдателей в уведомительном порядке.

3. Применение прозрачных или полупрозрачных урн для голосования. Вопрос о характеристиках материала, из которого изготовлены ящики для голосования, не случаен — ведь урны могут стать предметом для подтасовки итогов выборов. И действительно, суды уже подтверждали в рамках уголовных дел факт подмены урны после голосования на другую урну с заранее подготовленными бюллетенями (см., например, определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 11 февраля 2004 г. № 20-Г03-35 "По делу по кассационной жалобе Аскерова Б.А. на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 04 ноября 2003 года").

7 августа 2013 года в Госдуму был внесен законопроект, которым предусматривается размещение в помещениях для голосования на всех избирательных участках урн из прозрачного или полупрозрачного материала¹. Отметим, что подзаконным актом и сейчас закреплены нормативы технологического оборудования для участковых комиссий, в соответствии с которыми стационарные ящики для голосования могут быть либо прозрачными (светопропускаемостью не менее 90%) либо полупрозрачными (светопропускаемостью не менее 25% и не более 40%), а переносные ящики для голосования должны быть полупрозрачными (постановление ЦИК России от 28 мая 2009 г. № 162/1152-5 "О нормативах технологического оборудования для участковых комиссий при проведении выборов, референдумов в Российской Федерации"). Законопроект вносит изменения в ч. 10 ст. 61 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав", закрепляя это правило на уровне закона и распространяя его на все уровни выборов, а также наделяет ЦИК России полномочием по размещению заказа на производство технологического оборудования (в том числе и ящиков для голосования) в межвыборный период. Дополнительные финансовые затраты на реализацию инициативы в случае ее одобрения составят около 1,2 млрд руб. Предполагается, что эти поправки вступят в силу с 1 июня 2014 года.

Опрос посетителей нашего портала на тему "Как вы думаете, смогут ли прозрачные урны для голосования сделать выборы более честными?" показал, что в такую возможность верят только 21 % респондентов, многие из которых подчеркивают все же, что эффективность этой меры будет невелика. Подавляющее же большинство опрошенных (74%) относятся к этой инициативе скептически, отмечая, что прозрачные урны не помешают вбросу бюллетеней в ходе голосования, а также фальсификации итогов голосования при подсчете голосов. Еще 5% пользователей затруднились ответить на этот вопрос, в том числе опасаясь нарушения тайны голосования — ведь при определенных условиях в прозрачной урне можно рассмотреть отметки избирателя.

Помимо стационарных урн внимания требуют и переносные ящики для голосования — ведь исказить результаты волеизъявления избирателей, проголосовавших на дому, значительно проще по сравнению с голосованием на избирательном участке. Суды подтверждают факты вброса "лишних" бюллетеней в такие ящики, удовлетворения заявлений о голосовании на дому лицам, не проживающим на территории избирательного участки и даже составления таких заявлений от имени умерших граждан (см., например, определение Санкт-Петербургского городского суда от 25 августа 2009 г. № 11404).

4. Отмена открепительных удостоверений. 10 июля 2013 года временно исполняющий обязанности Мэра Москвы Сергей Собянин подписал Закон г. Москвы от 10 июля 2013 г. № 41 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 "Избирательный кодекс города Москвы" и статью 8 Закона города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 "О Московской городской избирательной комиссии". Изменения предусматривают отмену открепительных удостоверений на выборах в органы государственной власти Москвы, а также в местные органы внутригородских муниципальных образований столицы.

Напомним, открепительное удостоверение выдается гражданину, если в день голосования у него не будет возможности проголосовать на том избирательном участке, где он включен в списки избирателей (ч. 1 ст. 62 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав").

За годы применения избирательного законодательства неоднократно фиксировались нарушения его норм путем махинаций с открепительными удостоверениями — например, хищения открепительных удостоверений (определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 марта 2012 г. № 33-3517). Кроме того, практика знает случаи несоблюдения правила об исключении получившего открепительное удостоверение избирателя из списков по месту его проживания (ч. 11 ст. 62 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав"), что фактически даст возможность одному гражданину проголосовать дважды — на своем участке и по открепительному удостоверению.

И даже высшие судебные органы порой делают противоречащие друг другу выводы относительно правил голосования по месту временного пребывания. Так, в 2007 году ВС РФ при рассмотрении дела о включении в список избирателей студентов общежития, зарегистрированных по месту пребывания, указал на невозможность такого действия без личной инициативы избирателей (получение открепительного удостоверения, подача личного заявления в участковую избирательную комиссию и т.д.) (определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 28 февраля 2007 г. № 92-Г07-6).

Однако несколькими месяцами позже ВС РФ, рассматривая аналогичное дело, признал необязательным наличие открепительного удостоверения для включения в списки избирателей граждан, которые в день выборов не имеют возможности проголосовать на своем избирательном участке. Суд подчеркнул, что основанием для включения в списки избирателей гражданина на конкретном избирательном участке, кроме факта нахождения его места жительства на этом избирательном участке, является факт временного пребывания на территории избирательного участка либо наличие у избирателя открепительного удостоверения, то есть гражданин может быть включен в список избирателей при наличии любого из двух указанных условий (определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 3 октября 2007 г. № 46-Г07-26).

В последние годы суды нередко принимают первую точку зрения (см., например, апелляционное определение Тульского областного суда от 19 апреля 2012 г. по делу № 33-1004, апелляционное определение Томского областного суда от 27 марта 2012 г. по делу № 33-686/2012, определение Санкт-Петербургского городского суда от 3 марта 2012 г. № 33-3517 ).

На необходимость навести порядок в сфере голосования по открепительным удостоверениям и досрочного голосования и принять меры для предотвращения незаконных манипуляций обращал внимание бывший на тот момент Президентом РФ Дмитрий Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г.

5. Автоматизация процедуры выборов и референдума. Процесс автоматизации голосования активно развивается еще с середины 1990-х годов по поручению президента Бориса Ельцина (Указ Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1723 "О разработке и создании государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы"). В 2003 году был принят закон, регулирующий использование Государственной автоматизированной системы "Выборы" (ГАС "Выборы") (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"). ГАС "Выборы" включает в себя как правовую информацию, так и персональные данные участников голосования, сведения о деятельности избирательных комиссий и об административно-территориальных критериях определения границ избирательных участков, а также информацию о ходе выборов. Система осуществляет подсчет голосов на основе введенных оператором данных протоколов участковых избирательных комиссий.

Однако не все знают, что подсчет голосов с использованием ГАС "Выборы" имеет значение только для подведения предварительных итогов выборов и для осуществления контроля путем сравнения результатов ручного подсчета с итогами работы автоматизированной системы. Непосредственный подсчет голосов избирателей производится по находящимся в ящиках для голосования бюллетеням членами участковой комиссии с правом решающего голоса (ч. 8 ст. 68 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав"), результаты выборов или референдума также определяются лично членами соответствующей комиссии на основании протоколов голосования, полученных от нижестоящих избирательных комиссий (ч. 1 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав").

При проведении голосования и подсчета его результатов могут использоваться также и такие составные элементы ГАС "Выборы", как комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) и комплексы для электронного голосования (КЭГ). Первые представляют собой избирательный ящик со считывающим устройством и процессором. Избиратель помещает заполненный бюллетень в лоток сканирующего устройства лицевой стороной вниз, затем КОИБ считывает отметку на нем, заносит эти данные в память и втягивает в себя бюллетень. После окончания голосования члены избирательной комиссии получают распечатку автоматически сформированных результатов голосования на избирательном участке.

КЭГ предназначены для проведения голосования электронным путем, без использования бюллетеней. Избиратель, прибывший в помещение для голосования, проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта, а затем получает карточку со штрих-кодом. Эту карточку необходимо приложить к считывающему устройству, и после ее проверки избирателю становится доступен сенсорный экран для голосования. После того, как избиратель проголосовал, на экране отображается результат голосования, который нужно подтвердить. Затем КЭГ распечатывает фамилии кандидатов и наименования избирательных объединений, по которым избиратель сделал свой выбор. И только после сравнения этой распечатки с данными на экране избиратель осуществляет окончательное подтверждение своей воли и считается проголосовавшим. Протокол участковой комиссии об итогах электронного голосования также печатается с помощью КЭГ после автоматического подсчета комплексом результатов.

В апреле 2011 года на рассмотрение Госдумы был внесен законопроект, предлагающий сделать применение КОИБ обязательным на всех избирательных участках². Авторы законопроекта подчеркнули, что точность автоматического подсчета голосов намного превышает точность ручного подсчета, работа с КОИБ не требует особых навыков, а сам комплекс надежен и предназначен для применения в разных географических, температурных и прочих условиях. Однако законопроект не получил одобрения Правительства РФ, в заключении которого указывалось на необходимость выделения 5,3 млрд руб. для реализации этой инициативы, а это не было предусмотрено законом о федеральном бюджете. Кроме того, кабинет министров подчеркнул, что к предполагаемому времени введения закона в действие оснащение избирательных участков КОИБ будет охватывать всего 2% от общего числа участков. Профильный комитет также не одобрил эту инициативу, и проект был отклонен в первом чтении.

ЦИК России также проводила эксперимент по электронному опросу избирателей через Интернет с использованием дисков электронного опроса. Этот эксперимент был организован в ходе выборов депутатов г. Новомосковска Тульской области, состоявшихся 12 октября 2008 года. А в единый день голосования 1 марта 2009 года экспериментом были охвачены уже пять регионов России: Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Томская области и Ханты-Мансийский АО. Было опробовано две новые технологии электронных выборов — с использованием мобильных телефонов (ЗАТО г. Радужный) и социально-платежной карты (Нижневартовск).

6. Организация телефонной "горячей линии" для избирателей. Работа "горячих линий" преследует две основные цели: ответить на вопросы граждан об их правах и обязанностях в ходе выборов, а также зафиксировать сообщения избирателей о возможных нарушениях избирательной кампании и процедуры голосования. Нередко для информационного обеспечения выборов открывается сразу несколько "горячих линий".

В день президентских выборов в 2012 году на "горячую линию" ЦИК России поступило 1,7 тыс. обращений граждан. По большинству обращений были даны разъяснения и приняты меры реагирования.

Узнать номера "горячих линий", организованных для конкретных выборов, можно на сайте ЦИК России или на официальных сайтах региональных избирательных комиссий.

Очевидно, развитие технологий обеспечения прозрачности голосования будет и дальше идти по пути автоматизации и разработки методов защиты информации. Однако этот путь весьма затратный и небыстрый, что не дает оснований предвидеть в ближайшие годы серьезные переломы в общественной оценке легитимности проводимых выборов.

Новости по теме:

• В Общественной палате РФ заработала горячая линия по мониторингу избирательной кампании — ИА "ГАРАНТ", 23 августа 2013 г.
• В Общественной палате Москвы будет создан штаб по наблюдению за выборами мэра — ИА "ГАРАНТ", 14 августа 2013 г.
• Урны для голосования на выборах различных уровней могут сделать прозрачными — ИА "ГАРАНТ", 8 августа 2013 г.
• В Москве отменены открепительные удостоверения при проведении выборов — ИА "ГАРАНТ", 12 июля 2013 г.
• В Москве планируется создать систему видеонаблюдения для контроля за выборами — ИА "ГАРАНТ", 17 июля 2013 г.
• Центральной избирательной комиссии следует отменить досрочное голосование — ИА "ГАРАНТ", 1 февраля 2010 г.

Документы по теме:

• Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 6 марта 2013 г. № 165/1212-6 "О порядке использования при голосовании на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдумах технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного голосования"
• Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 6 июля 2011 г. № 19/204-6 "Об Инструкции о порядке использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней 2010 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации"
• Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 7 сентября 2011 г. № 31/276-6 "О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации"
• Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 26 сентября 2012 г. N 142/1076-6 "О Порядке применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации"

 _______________________

¹ Документ размещен на официальном сайте Госдумы за номером 329305-6
² Документ размещен на официальном сайте Госдумы за номером 532243-5.