Миграционному кодексу Российской Федерации БЫТЬ?!

На прошлой неделе рабочая группа Госдумы приступила к разработке Миграционного кодекса Российской Федерации. Как полагает депутат Госдумы от фракции "Единой России" Алексей Журавлев, без единого документа миграционная политика России не может быть достаточно эффективной. Представители ФМС и МВД России полностью поддержали данный проект.

В настоящее время правовое положение мигрантов в России определяют три нормативно-правовых акта:

• Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации);
• Федеральный закон от от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в российской Федерации";
• Федеральный закон от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ".

Саму же сферу миграционных отношений помимо указанных законов регулирует множественное число нормативно-правовых актов, среди которых Конституция РФ и всевозможные указы, часть из которых является недоработанной или противоречит друг другу. Так, например, нормативно-правовые акты по-разному говорят о том, в каком случае может быть аннулировано разрешение на работу, выданное иностранцу. В Федеральном законе о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации указано, что основанием для этого является "предоставление подложных документов" (п. 4 ч. 1, ст. 7), а в недействующем на сегодня Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. №681 "О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации" – "предоставление недостоверных и искаженных сведений" (п. 19). Тем не менее, юридически это совершенно разные понятия. К тому же, ни один закон не содержит определения термина "мигрант" (есть люди, совершающие миграцию) или "миграция" (есть – перемещение людей из одного региона (страны, мира) в другой, в ряде случаев большими группами и на большие расстояния), в результате эти термины различными органами власти трактуется по-разному.

Как мы уже сообщали ранее, по мнению депутатов, создание Миграционного кодекса Российской Федерации должно устранить все противоречия, поскольку целью кодификации является систематизация существующих законов и других актов в едином документе. Миграционный кодекс будет состоять из двух частей: общей и особенной. В первой определят основные понятия, а в особенной части перечень существующих миграционных режимов, порядок получения виз, особенности регистрации иностранцев в России.

Алексей Захаров, президент рекрутингового портала Superjob.ru считает, что нужен простой и понятный документ, такой же, как правила дорожного движения: "Это – можно. Это – нельзя", – заключает Алексей Захаров.

Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, среди законодательных направлений в сфере миграционной реформы выделяются следующие основные критерии предложенных инициатив:

1. Облегчение получения российского гражданства и вида на жительства.
2. Более тщательная подготовка и отбор мигрантов на конкурсной основе.
3. Создание благоприятных условий для проживания самих мигрантов и их семей.
4. Ужесточение ответственности за нарушение миграционного режима.

Названные критерии направлены на реализацию принятой 13 июня 2012 года Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.), главной целью которой является обеспечение национальной безопасности, стабилизация и увеличение численности постоянного населения России, а также обеспечение потребности экономики в рабочей силе.

По данным ФМС России, за первые четыре месяца этого года на территорию РФ въехало 6,1 млн иностранных граждан, а находится на территории нашей страны около 10,6 млн. При этом оформило разрешение на работу всего 4,2 тыс. мигрантов, а гражданство получили 42 тыс. человек. Мы видим, каковы масштабы бедствия – около 3,5 млн мигрантов трудятся в нашей стране нелегально. "Работодателям, чем проще – тем лучше. Дешевая и бесправная рабочая сила – это как наркотик. С легальной и нелегальной торговлей наркотиками государство худо-бедно борется. А с нелегальной трудовой миграцией – нет", – отмечает Алексей Захаров.

По статистике рекрутингового портала Superjob.ru количество резюме киргизов, узбеков и таджиков, зарегистрированных на superjob.ru более 35 тыс. и из них 48% потенциально готовы к переезду, то есть ищут работу на территории РФ. Получат ли они все официальное разрешение на работу – вопрос риторический.

Тема нелегальной миграции является для большинства россиян остро социальной. И проблема регулирования внутренних миграционных потоков на территории России назрела уже давно. Подтверждением этого, является ряд нововведений, которые уже приняты или находятся на стадии рассмотрения в Госдуме. Некоторые из которых, не только вписываются в разработанные критерии миграционной реформы, но и расширяют саму концепцию, тем самым дополняя ее.

Последние нововведения миграционной политики, которые уже реализованы или находятся на стадии обсуждения:

1. Подтверждение владения иностранными гражданами русским языком (Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ "О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 27.2 Закона Российской Федерации "Об образовании").

2. Ограничения на привлечение иностранных работников в определенных сферах деятельности (Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 82-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").

3. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области адресно-справочного учета граждан Российской Федерации и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, осужденных к принудительным работам по месту их пребывания, а также постановку на миграционный учет и снятие с миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, осужденных к принудительным работам по месту их пребывания, в соответствующих учреждениях уголовно-исполнительной системы. Здесь же устраняется пробел в законодательстве Российской Федерации в части, касающейся регистрации или постановки на миграционный учет по месту пребывания лиц, осужденных к лишению свободы (Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 313-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации").

4. Различные законодательные инициативы Минтруда России и ФМС России о внесении изменений в миграционное и трудовое законодательство в части привлечения к трудовой деятельности иностранных работников:

• изменение в процедуре квотирования (Проект приказа Минтруда России от 12 апреля 2013 г. "О внесении изменений в приложение № 1 к приказу Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 ноября 2012 г. № 567н "О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2013 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности");
• изменение порядка привлечения иностранных работников к трудовой деятельности (Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ" в части совершенствования порядка привлечения иностранных работников к трудовой деятельности" № 202110-6);
• обязательность добровольного медицинского страхования иностранных работников (Проект федерального закона от 22 октября 2012 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и медицинского страхования иностранных граждан");
• обязательное дактилоскопирование и фотографирование иностранных работников (Приказ Федеральной миграционной службы от 6 ноября 2012 г. № 357 "Об организации проведения Федеральной миграционной службой обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых принято решение о выдаче разрешительных документов, предоставляющих право на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации").

5.Снятие обязанности иностранных граждан, временно проживающих в РФ, получать разрешение на работу. Внесенные изменения освобождают от получения разрешения на работу иностранцев, временно проживающих в России, поскольку согласно действующему законодательству данную категорию иностранных граждан нельзя отнести к понятию "иностранных работников" (Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 320-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").

6. Законодательные инициативы Президента РФ по ужесточению ответственности за фиктивную регистрацию по месту жительства и постановку на миграционный учет (Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в целях устранения предпосылок для фиктивной регистрации в Российской Федерации лиц в жилых помещениях и об установлении административной ответственности за нарушение правил регистрации граждан России по месту пребывания или по месту жительства и за их проживание в жилых помещениях в РФ без регистрации, а также об установлении уголовной ответственности за фиктивную регистрацию в РФ по месту пребывания или по месту жительства граждан России и за фиктивную постановку на миграционный учет в жилых помещениях в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства № 200753-6 (далее – Законопроект).

К сожалению не все из вышеназванных нововведений соответствуют критериям миграционной политики. Некоторые действия властей противоречат единой концепции государственной миграционной политики, цель которой обеспечить трудовым потенциалом экономику России (задача – удвоения ВВП). Принятие некоторых государственных решений в области разрешения проблем миграционной политики может способствовать не только росту коррупции, но и созданию дополнительных барьеров для мигрантов к трудовой деятельности на территории РФ.

Так, Госдума рассматривает проект поправок в регистрационное законодательство, вводящих штрафы за проживание не по постоянному адресу и уголовное наказание за регистрацию "без намерения проживать (пребывать) в данном помещении" и обязывающих собственников квартир доносить на постояльцев (далее – Законопроект). А сотрудникам ЖКХ предписывается обязанность проверять квартиры, где жильцы и постояльцы потребляют слишком много воды и тепла.

Под фиктивной регистрацией понимается регистрация граждан на основании предоставления заведомо ложных сведений или документов (ст. 1 Законопроекта). За фиктивную регистрацию по месту пребывания или месту жительства гражданина России, иностранца или лица без гражданства предлагается наказывать штрафом в размере от 100 тыс. до 500 тыс. рублей, либо принудительными работами сроком до трех лет, или лишением свободы на тот же срок (ст. 1 Законопроекта). Помимо этого, планируется внести поправки в УК РФ, предусматривая в нем дополнительное наказание: лишение нарушителя права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет (ст. 1 Законопроекта).

Здесь возникает несколько проблем. Первая проблема – отсутствие легального арендного жилья в России. Данный сегмент рынка практически весь "черный". Арендодатели, сдающие квартиры, в целях избежания уплаты налогов, не регистрируют договора аренды надлежащим образом, а люди снимающие квартиры, остаются юридически незащищенными. В любой момент хозяева квартиры могут их выселить на улицу, несмотря ни на какие договоры.

Ужесточение российского миграционного законодательства является второй, не менее важной проблемой. Передача функций по контролю и надзору за нарушением правил регистрации по месту пребывания или по месту жительства в органы внутренних дел, вынуждает незаконных мигрантов скрываться, конспирироваться, что способствует росту коррупции на всех уровнях.

К вопросу о коррупции можно добавить, что обязанность иностранных работников предоставить работодателю при оформлении на работу полис медицинского страхования, также способствует ее росту. Если при трудоустройстве иностранный работник не сможет предоставить полис медицинского страхования, то такой полис за него, сможет купить сам работодатель, что подталкивает работодателя к поиску "обходных" путей для ускорения процесса оформления иностранным работникам права на труд.

Еще одним противоречием в развитии концепции миграционной политики Российской Федерации является принятый в первом чтении правительственный законопроект, предусматривающий приостановление сроком на пять лет выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства, не являющимися высококвалифицированными специалистами, разрешения на работу и патента. (Проект Федерального закона "О приостановлении действия статей 13.1, 13.3, 18 и 18.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" № 284222-6). Как сообщил депутат Государственной Думы Сергей Иванов, ведение моратория на использование неквалифицированной иностранной рабочей силы позволит мобилизовать внутренние резервы и переориентировать работодателя на внутренний рынок рабочей силы.

Тем не менее, с позиции практики, введение такого моратория приведет нас снова к коррупции, мигранты также будут нелегально приезжать, давать взятки в целях избежания ответственности.

По данным Superjob.ru уровень спроса иностранных работников на высокооплачиваемые рабочие места за последнее время не изменился. "Спрос очень узкий и таковым останется в ближайшие 10 лет", – констатирует Алексей Захаров.

Однако законопроект не учитывает существующее на сегодняшний день положение на рынке труда. Число работающего населения России с каждым годом стремительно снижается. По данным Росстата, численность пенсионеров, состоящих на учете в ПФР, на конец 1990 года составляет 32,8 тыс. человек, а на 1 января 2013 года – 40,5 тыс. человек. Это связано с тем, что на смену многочисленному поколению пенсионного возраста приходит малочисленное молодое поколение, родившееся в 90-е годы. Тем самым, убывает и сам ресурс, поддерживающий и развивающий экономику страны.

Российской экономике необходимы мигранты – это признанно на государственном уровне и закреплено в концепции развития миграционной политики страны, одобренной и подписанной Президентом РФ Владимиром Путиным. А учитывая миграционную политику, проводимую на территории российского государства, создание миграционного кодекса позволит упорядочить правоотношений в данной сфере.

Требуется не только сведение в единый документ уже имеющегося законодательства, но и заполнение пробелов по отдельным миграционным проблемам, таким как, например: отсутствие программы обустройства мигрантов (наличия жилья, системы ссуд, займов, кредитов на обзаведение хозяйством и др.) или слабо развитый сектор легального арендного жилья.

В процессе систематизации миграционного законодательства, волей неволей придется столкнуться с перечисленными выше коллизиями. А учитывая массовость миграционной политики, перед началом кодификации законодательства, необходимо довести до конца работу по разработке имеющихся на сегодняшний день законодательных инициатив и сконцентрироваться на содержании самих норм и устранении пробелов.

Новости по теме:

• Законопроект об ограничении права на въезд в Россию иностранных граждан принят в первом чтении
• В России могут приостановить на 5 лет выдачу разрешений на работу неквалифицированным мигрантам

Документы по теме:

• Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".
• Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ "О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и статью 27.2 Закона Российской Федерации "Об образовании".
• Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 313-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации".
• Приказ Федеральной миграционной службы от 6 ноября 2012 г. № 357 "Об организации проведения Федеральной миграционной службой обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования иностранных граждан и лиц без гражданства, в отношении которых принято решение о выдаче разрешительных документов, предоставляющих право на осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации".
• Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 320-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Алиса Ермакова