Трансграничный электронный документооборот: проблемы и системные решения

Пресс-служба ФНС России

Налоговая служба России совместно с Финансовым Университетом при Правительстве РФ провела 27 апреля 2023 года "Международный Форум ФНС". На форуме обсуждались перспективы цифровизации налоговых и таможенных процессов, участие в дискуссии принимали представители иностранных администраций, первые лица ФНС России и ФТС России, региональных органов исполнительной власти, представители бизнеса и ведущие отраслевые эксперты.

На Форуме обсуждались в том числе и вопросы трансграничного электронного документооборота, барьеры и перспективы. Технологии ЭДО могут значительно упростить и ускорить международную торговлю, снизить уровень транзакционных издержек бизнеса. Обмен электронными документами обеспечит прозрачность и своевременный доступ к данным о трансграничных товарных потоках. В будущем это позволит трансформировать модель государственного администрирования и контроля внешнеэкономической деятельности, сократить объем отчетности для бизнеса. По итогам форума предлагаем вашему вниманию тезисы вступительного доклада к секции "Цифровизация трансграничной торговли", подготовленного директором Оператора ЭДО, экспертом Ассоциации РОСЭУ Алексеем Пауковым.

О целях трансграничного ЭДО

Системный подход предполагает первичное определение цели системы. Если говорить о системе трансграничного ЭДО в текущем геополитическом контексте, то ее цель, опираясь на каноны ЮНСИТРАЛ, можно сформулировать так: "сделать возможным и облегчить ведение торговли с использованием электронных средств, установить равный режим для бумажных и электронных документов в целях повышения эффективности целевых международных торговых отношений с участием Российской Федерации".

Смысловое ударение в данном определении важно ставить на словах "равный режим" и "целевые отношения". "Равный правовой режим" для бумажного и электронного документа – это стратегическое состояние системы электронного документооборота на любом уровне: от предприятия (на микроуровне) до государства (на макроуровне). "Целевые торговые отношения" – дополнение, отражающее тенденции реинтеграции международных отношений 2022-2023 годов. В условиях нарастания списка "недружественных стран" торговую политику как проекцию международной политики придется пересмотреть. Сегодня необходимо определить новые геополитические приоритеты, чтобы общая стратегия была реализуемой и не предполагала необходимости безнадежно стучаться в закрытые межгосударственные двери.

Пресс-служба ФНС России

Основополагающим вопросом развития трансграничного ЭДО является вопрос его экономической эффективности. Экономическая эффективность трансграничного ЭДО (далее – ТГЭДО) характеризуется особым мультипликативным эффектом – рычагом интегрального улучшения товарооборота, управления запасами и трансграничных поставок "точно в срок". Быстрее перенос данных, таможенная очистка, расчеты с кредиторами и поставщиками по оборотным средствам. В целом, включается механизм сокращения "производственного цикла" как один из ключевых факторов экономического роста. При текущей структуре ВВП и значении импортных и экспортных мультипликаторов совокупный эффект от перехода на ТГЭДО может быть оценен в размере около $2 млрд ежегодно.

В этом существенное отличие от национального ЭДО, где основной мотив – прямая экономия на издержках (бумага, печать, почта). В трансграничном ЭДО, где партии товаров существенно крупнее, такая экономия не имеет определяющего значения. В то же время у национального и трансграничного ЭДО есть много общих эффектов, связанных с облегчением прослеживаемости, борьбы с нелегальным оборотом, санитарного и фитосанитарного контроля, контроля декларируемой стоимости товаров – все это важно государству в правоохранительных и фискальных целях.

Целевое состояние системы ТГЭДО должно соответствовать трем каноническим принципам ЮНСИТРАЛ:

• недискриминация,
• технологическая нейтральность,
• функциональная эквивалентность бумажного и электронного документа.

Фактическое состояние ТГЭДО, которое мы имеем на сегодня в России: непризнание электронных документов, технологии не гармонизированы, электронный документ не эквивалентен бумажному. Сложилась ситуация стратегического разрыва – несоответствие состояния системы ее целевой стратегии. В то же время прошел ряд пилотных проектов, они дают конструктивные очертания возможных решений по организации ТГЭДО. Но перспективы превращения "пилотов" в общепринятые практики пока выглядят очень отдаленными, нужны энергичные управленческие решения.

О подходах к организации трансграничного ЭДО

Традиционно существует два подхода к решению системной задачи. Первый подход: от частного к общему – именно он преобладает в настоящее время. Проведен ряд пилотных проектов с дружественными странами. Наиболее далеко продвинулся пилот с Республикой Беларусь, курируемый с российской стороны ФНС России. По итогам пилотных проектов предложено закрепить некоторые частные технические решения как "стандарты де-факто" для последующего утверждения "де-юре".
В то же время, учитывая макрохарактер системы ТГЭДО, крайне важным представляется подход от общего к частному – целенаправленная поддержка "сверху", энергичное обновление стратегического запроса в условиях геополитических изменений. Возможно расширять практику ТГЭДО на другие весомые сегменты трансграничной торговли, определяя их по признакам географии, товарных групп, способов перемещения товаров или таможенных режимов и т.д. Важно также наделить необходимыми полномочиями и организовать взаимодействие ответственных за организацию ТГЭДО субъектов (проектный офис, координаторы, эксперты, в том числе отраслевые).

Системный подход к решению задачи предполагает анализ системы, ее деление на подсистемы, внутри которых можно было бы проводить управленческие решения. Для целей анализа можно предложить следующие уровни (страты):

• концептуальный;
• правовой;
• организационный;
• методологический;
• операционный.

Система ТГЭДО должна преодолеть стратегические разрывы путем решения ряда задач на всех уровнях системы. Рассмотрим подробнее их текущее состояние и возможные решения на каждом уровне.

На концептуальном уровне

В условиях геополитических изменений нарастают процессы дезинтеграции и реинтеграции прежних политических альянсов, формируются новые геополитические группы влияния – как следствие, меняются и приоритеты внешнеполитического сотрудничества. Новая внешнеполитическая стратегия дает проекцию на приоритеты внешнеторговой политики. Важно учитывать, что "технологическая отзывчивость" разных государств, как необходимое условие организации ТГЭДО, будет очень неоднородной.

Для формирования ясной концепции на высшем уровне принятия решений будут, вероятно, определены приоритетные направления безбарьерной торговли в новых геополитических условиях. Далее будет необходимо достигнуть новых договоренностей на уровне первых лиц государств-партнеров. Для эффективной дальнейшей работы фактически придется сформировать новый альянс стран-партнеров по ТГЭДО (условно можно назвать его – "Лига ТГЭДО"), синхронно включить в планы Правительств стран Лиги ТГЭДО и задачи организации трансграничного ЭДО. Здесь важно не ограничиваться "удобным списком" соседних стран, а учитывать реальную структуру экспорта и импорта. В условиях перестроения товарных потоков важную роль может сыграть участие в Лиге ТГЭДО таких весомых партнеров как Китай и Индия.

На правовом уровне

Важно учитывать "территориальное действие" законов в области электронной подписи и ЭДО. Правительство России признает важность и перспективность перехода к "совместимости ЭДО" в целях ускорения и прозрачности товарооборота. Такая позиция отражена в Договоре о ЕАЭС, там же заложен правовой базис, но в целях его практического развития сохраняется необходимость иметь международные договоры для обеспечения легитимности ЭДО при трансграничном товарообороте.

В сложившихся геополитических условиях подход к регулированию на основе "единых стандартов криптографии" выглядит несостоятельным. Новая реальность – это принцип российского "цифрового суверенитета", он предполагает опору на собственные технологические стандарты и порождает задачу определения "эквивалентного уровня надежности" разных систем. Методологического решения этой задачи пока нет.

Таким образом, на правовом уровне необходимо заключить "парные" международные договоры между всеми странами Лиги ТГЭДО. Такие договоры могут быть составлены на основе некоторого типового международного договора. В качестве его основы может быть принят результат пилота с Республикой Беларусь – на старте это двусторонний договор. Другим вариантом решения может стать многостороннее soft law соглашение о взаимном признании ТГЭДО и ЭП. В случае высокого уровня готовности к интеграции стран Лиги ТГЭДО такое общее соглашение может облегчить задачу заключения парных договоров и свести ее к заключению узкоспециальных дополнительных соглашений по техническим вопросам. Далее необходимо будет адаптировать внутреннее законодательство РФ и других стран Лиги ТГЭДО к новым международным соглашениям.

Для того, чтобы решение правовых вопросов не затягивалось на годы, можно действовать поэтапно. Снизить риски можно введением ограничений на сферу действия договоров о взаимном признании электронной подписи. Из перечня разрешенных к ТГЭДО документов можно, например, исключить документы, содержащие отдельные виды тайны, по сделкам на товарные группы повышенного уровня риска, по сложным способам поставки, крупным суммам контрактов и т. п. В целом, это позволит не затягивать старт, снизить риски и использовать "правило Парето" через перевод в электронный вид наиболее массовых и наименее рисковых сегментов трансграничного товарооборота.

Одним из инновационных мягких способов регулирования может быть введение требований к "должной осмотрительности" участников ТГЭДО. Это позволит на уровне пользователей соблюдать базовые требования к безопасности, управлять рисками на стороне участников ВЭД.

На организационном уровне

На уровне организации сегодня заметны инициативы бизнеса – активное развитие технологий, готовность взять на себя ответственность. В то же время бизнес не имеет достаточных полномочий, чтобы перевести пилоты в реальность. Инициативы бизнеса поддержаны со стороны государства участием в пилотных проектах по организации ТГЭДО с Республикой Беларусь. Важно отметить и инициативу взаимного открытия госзакупок, но ее развитие сдерживается общей консервативностью госзаказа, это сильно регулируемая сфера, ожидать бурной динамики здесь не приходится.

Несмотря на то, что вопросами ТГЭДО в разных органах власти занимается целый ряд подразделений, полноценного результата достичь не удалось. Для концентрации усилий и ответственности, вероятно, целесообразно сформировать единый управленческий офис. Его первичной целью может быть работоспособность "института доверенной третьей стороны" (далее – ДТС), который уже в течение нескольких лет номинально описан в Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ "Об электронной подписи". Для этого необходимо аккредитовать первые ДТС, возможно, с введением ряда ограничений на осуществление их функций.

Для создания "трансграничного пространства доверия" важно выработать порядок и условия кросс-аккредитации ДТС в странах Лиги ТГЭДО. В основе решения может лежать положительное решение об аккредитации ДТС внутри другой страны-участницы Лиги ТГЭДО с учетом госгарантии ее состоятельности. Для того, чтобы множество связей было контролируемым на начальном этапе достаточно небольшого количества ДТС (по 2-3 от каждой страны).

Во избежание организационных сложностей целесообразно обеспечить при оформлении трансграничных поставок на территории каждой страны "единое окно" приема электронных документов, которое "знает все про ТГЭДО" и сможет эффективно консультировать участников ВЭД.

На методологическом уровне

В настоящее время пилотные проекты стремятся к созданию идеальной автоматизируемой методологии, интегрирующей подходы разных стран. Это стремление в условиях "парада цифровых суверенитетов" становится задачей с растущим уровнем сложности. Стоит признать, что криптографические алгоритмы разных государств в ближайшие годы будут различными. Возможности приведения других стран к криптоалгоритмам и ГОСТам РФ пока что выглядят весьма ограниченными.

В части форматов электронных документов можно предполагать ограниченную совместимость на примере пилота с Республикой Беларусь: поля нашего УПД и белорусской e-CMR частично пересекаются. При включении других стран область пересечения будет уменьшаться, это осложняет решение задачи признания разных форматов.

Для целей старта ТГЭДО на методологическом уровне имеет смысл продолжить решение задачи "эквивалентного уровня надежности" в фоновом режиме. Уже сейчас можно действовать на основе методологии управления рисками, исключив наиболее "чувствительные к безопасности" области применения.

Учитывая неизбежные различия криптографических алгоритмов, на уровне ДТС можно обеспечить обмен сертифицированными решениями сервисов валидации "чужой электронной подписи", и таким образом признавать при участии ДТС электронную подпись, созданную на криптоалгоритме страны ее создания.

Важно, учитывая ограничения на область применения ТГЭДО, предоставить ДТС право самостоятельно определять методы проверки списков отозванных сертификатов, протоколы обмена данными и способы защиты каналов связи при обмене информацией между ДТС разных стран – это область экспертизы самих ДТС.

Потребуется создать и актуализировать во времени новые справочники, гармонизирующие перечни форм и форматов документов (договоры, ТСД, заказы, отчеты, сертификаты при нетарифном регулировании), применяемых разными странами. А так же обеспечить единообразие понимания содержания электронных документов: синтаксис, семантика, значение каждого отдельного элемента данных, номенклатуры и кодов. В сумме будет сформирован общий глоссарий, что, возможно, в будущем позволит создать динамический формат "Универсального документа ТГЭДО" как сумму полей форматов всех присоединяющихся к Лиге ТГЭДО государств. У налоговой службы России уже есть похожий положительный опыт – создание электронного формата УПД, соединяющего в себе поля акта, накладной и счета-фактуры.

На операционном уровне

Учитывая неопределенность, которая сложилась на предыдущих уровнях системы, операционный уровень в настоящее время не сформирован. Потенциальные участники операций ТГЭДО находятся в режиме ожидания. Потребуется создать частные платформы для технического и юридического обеспечения процессов ТГЭДО. Необходимо будет вовлечь обучающие организации, развитие их учебных программ и курсов повышения квалификации по ТГЭДО. Для проведения операций потребуется подготовить инфраструктуру обеспечения ТГЭДО в пунктах пропуска и в местах оформления.

В завершение хотелось бы обратиться к известному в макроэкономике принципу, получившему визуализацию в виде "кривой Лаффера". Кривая Лаффера отражает общую зависимость жесткости регулирования и эффекта от реализации экономических процессов. В большей степени кривая Лаффера используется для иллюстрации необходимости стремления к разумному уровню налоговой нагрузки, при котором фискальный эффект достигает точки максимума. В то время как избыточная нагрузка, равно как и неоправданно низкая – ведут к существенному ускоряющемуся снижению целевого эффекта. Кривая Лаффера может быть использована и применительно к регулированию ТГЭДО, как экономического процесса, зависимого это госрегулирования и обладающего потенциалом экономического эффекта.

Аналогичным образом, подходы к регулированию ТГЭДО должны быть оптимальными по критерию жесткости мер регулирования. Избыточная жесткость ведет к неудобству пользователей, общей практической сложности инновации или даже блокированию старта процессов ТГЭДО. В то же время полное отсутствие регулирования сделает участников ВЭД недостаточно защищенными в сложной среде на стыке информационных технологий и права, повысит риски взаимодействия между собой и с государственными органами.