Система бесплатной юридической помощи: как работает в регионах и почему не все, кому эта помощь положена, ее получают?

vectorlab / Depositphotos.com

Совершенствование системы бесплатной юридической помощи – тема, не теряющая своей актуальности на протяжении всего срока действия Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" (далее – Закон № 324-ФЗ; вступил в силу 15 января 2012 года). С одной стороны, количество граждан, получивших такую помощь, ежегодно растет, с другой – их доля от общего числа тех, кто имеет право на ее оказание, по-прежнему невелика, в первую очередь по причине недостаточной информированности, стабильно отмечают эксперты в ходе тематических обсуждений.

Одно из направлений совершенствования – разумеется, внесение изменений в Закон № 324-ФЗ. Последний из поступивших в Госдуму соответствующих законопроектов¹ (зарегистрирован 24 ноября) предполагает, например, включение в перечень категорий граждан, имеющих право на получение помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи (ст. 20 Закона № 324-ФЗ), неработающих пенсионеров, получающих пенсию по старости, а также лиц предпенсионного возраста – ими, напомним, являются граждане, которым до достижения возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, в том числе назначаемую досрочно, остается пять или менее лет. Правда, перечень вопросов, по которым предпенсионерам должна оказываться, по задумке авторов законопроекта – группы депутатов Госдумы, бесплатная юридическая помощь, ограничен вопросами, связанными с нарушением трудовых прав этих лиц и предоставлением им социальной поддержки. Стоит отметить, что на данный проект уже получен отрицательный отзыв Правительства РФ в связи с тем, что реализация предусмотренных документом новых положений Закона № 324-ФЗ увеличит бюджетные расходы, а источники и порядок исполнения новых расходных обязательств им не определены.

При этом в отзыве на данный законопроект акцентируется внимание на законодательно предоставленных региональным органам власти полномочиях по установлению дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе по расширению перечней категорий лиц, имеющих право на ее получение, и случаев оказания такой помощи (подп. 2 п. 1 ст. 12 Закона № 324-ФЗ). Именно такой формат уточнения круга получателей бесплатной правовой помощи – на уровне каждого региона – считает наиболее эффективным и Совет Федерации. Как отметила в ходе состоявшейся на прошлой неделе конференции "Системы правовой помощи и правового просвещения в Российской Федерации: проблемы и перспективы" первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Ирина Рукавишникова, при определении перечней получателей бесплатной юридической помощи в первую очередь учитывается критерий нуждаемости, но в том случае, когда бюджет позволяет, регионы не ограничиваются этим критерием и значительно расширяют эти перечни по сравнению с тем, который установлен Законом № 324-ФЗ. Сенатор также отметила успешность реализации данных полномочий в ряде регионов и сообщила, что лучшие практики в следующем году будут рассмотрены в рамках рабочих совещаний Совета Федерации и Минюста России, после чего министерству будет предложено дать централизованные рекомендации по тиражированию этих практик в других регионах. В связи с этим представляется полезным рассмотреть несколько примеров такого успешного опыта оказания бесплатной юридической помощи в субъектах РФ.

Лучшие региональные практики

Одним из регионов, круг получателей бесплатной юридической помощи в котором довольно обширен, является Ульяновская область – право на получение такой помощи имеют 22 категории жителей области. Среди них, в частности:

• пенсионеры. Именно от них, по словам заместителя руководителя Администрации губернатора Ульяновской области Алексея Преображенского, исходит самая значительная часть запросов на получение бесплатной правовой помощи. "Мы увидели большой удельный рост именно пенсионеров, причем у них, как правило, очень простые житейские вопросы. Это действительно наш контингент, с которым мы должны работать. Поэтому мы сделали очень важный шаг и приняли решение о том, что с июня бесплатная юридическая помощь оказывается всем пенсионерам: работающим и неработающим – по всем вопросам, кроме уголовных", – рассказал эксперт. До 4 июня – даты внесения соответствующих изменений в Закон Ульяновской области от 3 октября 2012 г. № 131-ЗО "О бесплатной юридической помощи на территории Ульяновской области" правом на получение такой помощи обладали только неработающие пенсионеры;
• граждане, среднедушевой доход семей которых ниже двукратной величины прожиточного минимума на душу населения в Ульяновской области, и одиноко проживающие граждане с доходами ниже указанной величины – на федеральном уровне, напомним, предусмотрено оказание бесплатной юридической помощи семьям и одиноким гражданам с доходом, не превышающим одного прожиточного минимума (подп. 1 п. 1 ст. 20 Закона № 324-ФЗ);
• члены многодетных семей и одинокие родители, воспитывающие ребенка в возрасте до 14 лет или ребенка с инвалидностью до 18 лет;
• не проживающие в стационарных организациях социального обслуживания инвалиды III группы и граждане, достигшие 70-летнего возраста;
• ветераны труда, участники боевых действий;
• граждане, имевшие статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством), по окончании пребывания в организациях социального обслуживания, приемных семьях, детских домах семейного типа, после прекращения опеки (попечительства) – до достижения 30-летнего возраста;
• беременные и находящиеся в отпуске по беременности и родам женщины, граждане, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет;
• фактически проживающие на территории области граждане, не имеющие подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания;
• жертвы насилия в семье – лица, которым члены семьи причинили физические или психические страдания (как подтверждается факт их причинения, не уточняется).

Всего в прошлом году бесплатную юридическую помощь получили почти 32 тыс. жителей региона, и, судя по данным о выделенных на нее средствах, большинство из этих граждан обращались в государственное юридическое бюро: объем финансирования оказания помощи данным учреждением (госюрбюро, напомним, создаются в форме казенных учреждений субъектов РФ) в 2019 году составил более 31,2 млн руб., тогда как объем финансирования оказания бесплатной юридической помощи адвокатами – чуть более 3 млн руб. Как сообщил Алексей Преображенский, адвокаты в основном занимаются представлением интересов граждан в суде, а специалисты госюрбюро – решением иных правовых вопросов. При этом довольно распространена практика привлечения госюрбюро адвокатов – такая возможность прямо предусмотрена п. 2 ст. 17 Закона № 324-ФЗ, поскольку это удобно для граждан – им не нужно искать информацию о том, какие адвокаты являются участниками государственной системы бесплатной юридической помощи. Хотя уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и выполняют обязательства по размещению на своих сайтах списков адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь (в соответствии с п. 4 ст. 18 Закона № 324-ФЗ), найти соответствующий раздел сайта не всегда легко.

Очень интересный новый и удобный для населения формат оказания бесплатной правовой помощи предложен в Ростовской области. Граждане могут обращаться за получением такой помощи в МФЦ – ее оказывают адвокаты – члены Адвокатской палаты Ростовской области и их помощники. "Людям не нужно искать адвоката, который занимается оказанием бесплатной юридической помощи, его адрес, телефон, график работы. Можно обратиться в офис МФЦ, в котором оборудованы специальные рабочие зоны для адвокатов, оформленные в едином стиле областной адвокатской палаты и позволяющие оказывать гражданам помощь в комфортных условиях и с соблюдением принципа адвокатской тайны", – рассказал депутат Законодательного собрания Ростовской области Александр Косачёв. Более того, в МФЦ для получения бесплатной первичной устной консультации адвоката по любому вопросу правового характера вправе обратиться каждый житель области. То есть, помимо оказания в полном объеме бесплатной юридической помощи лицам, имеющим право на ее получение, адвокаты на площадках МФЦ устно консультируют всех желающих, и эта практика очевидно заслуживает внимания, поскольку получение даже одной консультации опытного адвоката может существенно помочь человеку разобраться в своих правах и, кроме того, уберечь его от обращения к недобросовестным юристам, пользующимся невысоким уровнем правовых знаний клиентов и запрашивающим несоразмерные объему проделанной работы, не всегда качественной, суммы. Пока такая практика реализуется только в МФЦ Ростова-на-Дону, но в планах – распространение ее на все муниципальные образования в составе региона, сообщается на официальном портале Правительства Ростовской области.

Кроме того, в настоящее время региональные власти рассматривают предложения Адвокатской палаты Ростовской области о расширении перечня категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. К ним предлагается отнести:

• лиц, являющихся получателями социальных доплат к пенсии;
• одиноких родителей, воспитывающих ребенка в возрасте до 18 лет, а при продолжении им после школы обучения – до 23 лет. Сейчас право на получение бесплатной правовой помощи в регионе имеют одинокие матери с детьми указанного возраста (п. 3.7 ч. 1 ст. 4 Областного закона Ростовской области от 24 декабря 2012 г. № 1017-ЗС "О бесплатной юридической помощи в Ростовской области");
• граждан, признанных в установленном порядке безработными, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с нарушением их трудовых прав;
• детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые в соответствии с законодательством имели право на получение жилья, но не получили его.

Также предполагается внести изменения и в определенный областным законом перечень случаев предоставления бесплатной юридической помощи, включив в него оказание такой помощи адвокатами в случае банкротства физических лиц во внесудебном порядке. Институт внесудебного банкротства граждан заработал, напомним, с 1 сентября текущего года (§ 5 гл. X Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). "Это отдельная тема для обсуждения, в наши МФЦ по таким вопросам за последние несколько месяцев поступило почти 1000 обращений, но данного случая оказания бесплатной юридической помощи нет в законе, мы будем прицельно заниматься этим вопросом", – подчеркнул Александр Косачёв.

В Краснодарском крае на площадках МФЦ тоже оказывается бесплатная юридическая помощь, правда, в другом формате – как сообщила руководитель государственного юридического бюро Краснодарского края Марина Варава, в офисах МФЦ в тех муниципальных образованиях, где нет действующих на постоянной основе подразделений госюрбюро, проводятся выездные дни оказания бесплатной юридической помощи.

В Самарской области в прошлом году стартовал пилотный проект по комплексному сопровождению граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию. Он предусматривает не только предоставление таким лицам мер соцподдержки, но и оказание бесплатной юридической помощи, причем в проактивном режиме: к каждому находящемуся в трудной жизненной ситуации гражданину, обратившемуся за предоставлением социальных услуг, прикрепляется специалист, который адресно оказывает ему правовую помощь, рассказал руководитель департамента правового и кадрового обеспечения Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области Алексей Жарков.

Многие регионы активно развивают дистанционный формат оказания правовой помощи: телефонное и онлайн-консультирование, рассмотрение электронных обращений, в том числе поданных через социальные сети, и направление ответов на них также в электронном виде. "Мы активно продвигаем работу в соцсетях. Основой площадкой выбрали Instagram, поскольку он наиболее востребован у наших посетителей молодого возраста. Есть официальный аккаунт, где мы на систематической основе проводим прямые эфиры, приглашаем узконаправленных специалистов, профессионалов, молодых депутатов законодательного собрания, медиаторов, адвокатов, психологов, если тема лежит на стыке правовой и психологической природы вопроса. Есть отклик, много вопросов задается во время прямых эфиров. Все поступающие через Instagram вопросы принимаются в работу и рассматриваются специалистами юридического бюро в установленном порядке", – поделилась опытом Марина Варава.

Организация онлайн-взаимодействия с оказывающими бесплатную помощь субъектами повышает шансы на ее получение маломобильными гражданами, которым сложно посетить, например, адвоката. Мало доехать до его офиса – для этого можно воспользоваться социальным такси, нужно, чтобы помещение было адаптировано для лиц, передвигающихся на колясках или с помощью иных средств реабилитации, отметила член Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности Маргарита Павлова.

И все же очные консультации остаются крайне востребованными. Так, по словам Алексея Преображенского, и госюрбюро Ульяновской области, и адвокаты ведут личный прием граждан, несмотря на пандемию (с соблюдением рекомендаций Роспотребнадзора по организации работы), хотя в регионе функционирует круглосуточная тематическая горячая линия и в любое время можно подать обращение в электронном виде. Предпочтительность "живых" консультаций показывают и результаты прошедшего 20 ноября единого дня бесплатной юридической помощи (ежегодно проводится ФПА РФ и Ассоциацией юристов России) – в Рязани, например, где в этом году мероприятие прошло полностью в онлайн-режиме, за консультациями обратились всего несколько десятков человек, да и в обычное время, по статистике регионального отделения Ассоциации юристов России, количество направленных дистанционно заявок гораздо меньше личных обращений. Особенно важна возможность получения очных консультаций для пожилых граждан: не у всех есть компьютеры и телефоны с выходом в Интернет, не все могут найти информацию о том, как подать обращение онлайн, да и многим из них важно живое общение и отклик юриста на их проблему, отмечают эксперты.

 Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться

Правовое информирование и правовое просвещение

Доведение до граждан информации о порядке и случаях оказания бесплатной юридической помощи осуществляется согласно ст. 28 Закона № 324-ФЗ в рамках правового информирования и правового просвещения населения, обязанность по осуществлению которых может возлагаться, помимо органов власти и местного самоуправления, на государственные юридические бюро, адвокатов и нотариусов. Поэтому, как правило, ни одно обсуждение направлений совершенствования системы бесплатной юридической помощи не обходится без оценки уровня информированности и правового просвещения граждан, и, как уже отмечалось, пока этот уровень по-прежнему невысок.

В прошлом году Совет Федерации предложил создать единый государственный портал правовой информации и правовой помощи. Идея была поддержана Минюстом России и Правительством РФ, и предполагалось, что уже в начале этого года начнется тестирование портала в пилотном режиме, напомнила Ирина Рукавишникова. Однако работа затянулась. Проект постановления Правительства РФ о едином государственном портале правового просвещения и бесплатной юридической помощи (был размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов в марте; ID: 01/01/03-20/00100484), по словам заместителя директора Департамента по вопросам правовой помощи и взаимодействия с судебной системой Минюста России Инги Меликян, получил существенные замечания от Минцифры России и Минфина России. С учетом этих замечаний министерство подготовило новый проект, предполагающий создание федеральной государственной информационной системы правовой помощи, одной из подсистем которой будет единый портал правового просвещения и бесплатной юридической помощи. Предполагается в 2021 году провести проектные работы по созданию инфраструктуры этой подсистемы, в 2022 году – апробировать ее в 10 пилотных регионах, а в 2023 – запустить в промышленную эксплуатацию на территории всей страны. До 10 декабря проект должен быть внесен в Правительство РФ, сообщила Инга Меликян. 

Но и появление единого портала правовой информации даже в таком формате, на котором, судя по всему, будет настаивать Совет Федерации, не позволит обеспечить полную информированность граждан по правовым вопросам, полагает заместитель руководителя Администрации – директор правового департамента Администрации губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области Игорь Андреечев. "Возникает вопрос: почему нет доступной и качественной информации в момент публикации нормативного акта? Источников информации много, но она нужна в другом формате: не в виде опубликованного текста акта в газете, не в виде пресс-релизов сайтов Совета Федерации и Госдумы, не в виде аннотаций справочно-правовых систем. Информация должна быть переведена с юридического языка на человеческий, структурирована. Нужно дать рекомендации по применению документа, увязать его с иными актами и мерами ответственности – сейчас, в условиях отмены старых актов и принятия новых в рамках "регуляторной гильотины" сравнительный аспект особенно важен, не может каждый сидеть и сравнивать. А регионы сейчас, по сути, этим и занимаются – готовят такие разъяснения, и это приводит к отсутствию единства передачи и восприятия информации. Считаем всю эту работу, в том числе региональных правовых структур, не совсем эффективной – можно иначе ее выстроить. Мы бы нашли, где опубликовать эту информацию, для этого даже не нужен единый портал, но нужно, чтобы нам ее дали. Поэтому мы бы вынесли такое предложение: создать на федеральном уровне единый центр подготовки информации о нормативных правовых актах в едином стиле в формате, понятном для граждан и организаций", – заключил эксперт.

Данное предложение поддержал и Алексей Преображенский, отметив, что к работе по разъяснению нормативных актов логично было бы привлечь, в частности, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Предложения по совершенствованию порядка оказания бесплатной юридической помощи и форматов правового информирования и просвещения

Помимо планов по корректировке правового регулирования бесплатной юридической помощи на уроне регионального законодательства, участники конференции обозначили ряд предложений, которые, по их мнению, должны быть реализованы на федеральном уровне. Среди них:

• расширение перечня оснований для представления интересов граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, в судах – поскольку он уже перечня случаев оказания такой помощи, граждане во многих ситуациях получают только правовые консультации, фактически лишаясь защиты в суде;
• упрощение процесса получения документов, подтверждающих право лица на получение бесплатной юридической помощи, в частности справок о размере среднедушевого дохода семьи или дохода одиноко проживающего гражданина;
• утверждение для работников государственных юридических бюро документа, аналогичного ордеру адвоката, который бы позволил им представлять интересы граждан в судах без доверенности;
• закрепление в Законе № 324-ФЗ порядка предоставления информации по запросам государственных юридических бюро – соответствующий законопроект № 793507-7 был внесен в Госдуму в сентябре прошлого года, но пока не рассмотрен даже в первом чтении;
• создание стандарта оказания бесплатной юридической помощи;
• введение оценки эффективности системы бесплатной юридической помощи в субъектах РФ с возможной последующей финансовой поддержкой демонстрирующих лучшие результаты регионов.

Основные предложения в части правового информирования и правового просвещения граждан касаются создания упомянутого единого портала – предлагается все же ускорить его разработку и введение в эксплуатацию, финансирования мероприятий по информированию граждан, в том числе посредством СМИ, а также рассмотрения Правительством РФ возможности принятия государственной программы правового просвещения граждан.

***

Надо полагать, создание единого портала, и содержащего необходимую информацию о правах и обязанностях граждан и юридических лиц, способах их защиты, порядке совершения гражданами юридических действий и типичных ошибках при их совершении (такая информация согласно ст. 28 Закона № 324-ФЗ должна доводиться до сведения граждан в рамках правового информирования и правового просвещения), и позволяющего получить правовую помощь, действительно может существенно повысить доступность правовой информации и юридической помощи для граждан – удобство такой единой "точки входа" доказано порталом госуслуг. Однако, поскольку ни сроки создания, ни функционал этого ресурса пока не утверждены, стоит в очередной раз посоветовать гражданам использовать все доступные уже сейчас способы получения информации: сведения о бесплатной правовой помощи, по крайней мере самые основные, можно найти на официальных порталах региональных органов власти и на страницах их аккаунтов в социальных сетях. 

______________________________

¹ С текстом законопроекта № 1061502-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.