Жилищный вопрос: что, помимо нацпроекта, нужно для его решения?

LIORIKI / Depositphotos.com

Возможность достижения установленных действующей редакцией паспорта национального проекта "Жилье и городская среда" показателей, в частности по количеству семей, ежегодно улучшающих жилищные условия: не менее 5 млн в 2024 году, и годовым объемам жилищного строительства: не менее 120 кв. м в 2024 году, неоднократно ставилась под сомнение экспертным сообществом. Так, в марте текущего года ОП РФ обнародовала специальный доклад "Право на жилье есть у каждого", в котором среди прочего палата обозначила риски неисполнения нацпроекта в соответствующей части. В июле свой отчет по итогам мониторинга хода реализации предусмотренных напроектом мероприятий представила Счетная палата РФ (текст документа имеется в распоряжении редакции портала ГАРАНТ.РУ). В документе отмечается, что уже на этапе формирования федеральных проектов в рамках нацпроекта и соответствующих региональных проектов только 11% субъектов РФ считали возможным достижение установленного показателя по увеличению объема ввода жилья. Большинство же регионов отмечали риски его недостижения, в том числе по причине отсутствия свободных земельных участков, предназначенных для строительства и обеспеченных инфраструктурными объектами, высокой стоимости присоединения к технологическим сетям, закредитованности и отсутствия достаточных оборотных средств у строительных компаний. Кроме того, 19% регионов считают недостаточным финансирование мероприятий, предусмотренных федеральным проектом "Жилье" (один из федеральных проектов в составе нацпроекта, именно его целью является увеличение объема жилищного строительства). В связи с этим одна из рекомендаций Счетной палаты РФ (соответствующее информационное письмо направлено в Правительство РФ) касается необходимости изменения показателей паспортов федеральных проектов в составе нацпроекта "Жилье и городская среда" и утвержденных для их исполнения региональных проектов с учетом реальной их достижимости субъектами РФ.

В настоящее время, напомним, идет работа по корректировке национальных проектов – в связи с утверждением национальных целей развития России до 2030 года, – которая должна быть завершена до 30 октября (п. 3 Указа Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474; далее – Указ № 474). При доработке национального проекта "Жилье и городская среда", в том числе в части показателей по вводу жилья, как сообщил в ходе состоявшегося 25 сентября в ОП РФ круглого стола, организованного Комитетом Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, заместитель Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ Никита Стасишин, будут учтены данные не только регионов, но и непосредственно муниципалитетов, поскольку именно их главы владеют информацией о том, сколько свободных земельных участков расположено на территории муниципальных образований и какой у них градостроительный потенциал. Стоит отметить, что согласно Указу № 474 одним из целевых показателей, характеризующих достижение к 2030 году такой национальной цели, как комфортная и безопасная среда для жизни, является как раз улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год, то есть, по сути, на достижение этих показателей – установленных действующей пока редакцией нацпроекта по жилью – дается шесть дополнительных лет.

Тем не менее реализации только лишь предусмотренных национальным проектом мероприятий недостаточно для того, чтобы "кардинально решить жилищный вопрос", – принципиальную возможность сделать это в обозримые сроки, напомним, Президент РФ Владимир Путин подчеркнул в ходе состоявшегося 13 июля заседания Совета по стратегическому развитию и национальным проектам, – что отмечается и в самом проекте. В документе (по крайней мере действующей его редакции) подчеркивается важность иных осуществляемых в целях обеспечения граждан жильем мер, в том числе в рамках действующих госпрограмм (раздел 6 паспорта нацпроекта "Жилье и городская среда"). Наиболее важная из них – профильная государственная программа "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации". По данным Минстроя России, по состоянию на 1 января текущего года на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состояло 600,7 тыс. семей из числа тех, которые должны быть обеспечены жильем в рамках указанной госпрограммы. С учетом темпов ее реализации в прошлом году министерство оценивает потребность в средствах федерального бюджета на следующие четыре года (2021-2024 гг.) для исполнения соответствующих обязательств и ликвидации очередности до конца 2024 года в 1,1 трлн руб. Предусмотренный самой программой объем ассигнований федерального бюджета на весь период ее реализации – 2018-2025 гг. – около 1,97 трлн руб. В связи с этим (и учитывая, что постановка на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях продолжается) порядок предоставления жилья отдельным категориям граждан оптимизируется.

Так, например, в этом году дважды корректировались правила предоставления регионам субвенций из федерального бюджета для обеспечения жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей с инвалидностью, – в целях уточнения порядка расчета размера субвенции, механизма учета предоставляемых средств и повышения прозрачности деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления (муниципалитетам могут быть делегированы полномочия по предоставлению соответствующих мер социальной поддержки): их обязали не просто формировать списки граждан, имеющих право на получение жилья, но и публиковать актуализированные списки на своих официальных сайтах (Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2020 г. № 123, Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2020 г. № 633).

Предприняты также меры для оптимизации очереди северян – право имеющих определенный стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях граждан, выезжающих из этих районов, на получение жилищных субсидий установлено, напомним, Федеральным законом от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ – из нее исключены лица, члены семьи которых имеют в собственности жилые помещения за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также граждане, которым – непосредственно самим или членам семьи которых – уже оказывалась поддержка в виде предоставления в собственность жилого помещения вне указанных районов, средств на приобретение или строительство жилья или земельного участка для строительства за пределами районов Крайнего Севера (Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 228-ФЗ).

Разумеется, проблему обеспеченности жильем поставленных на учет в качестве нуждающихся в нем граждан не получится решить, используя только механизмы предоставления жилых помещений в собственность или выделения средств на их приобретение, – в силу ограниченности бюджетов. Поэтому важное значение имеет эффективность применения и совершенствование других существующих вариантов улучшения жилищных условий населения.

Ипотека

В настоящее время реализуется целый ряд программ льготного ипотечного кредитования, в том числе:

• семейная ипотека, предполагающая возможность получения семьями с двумя и более детьми ипотечного кредита по ставке 6% (для проживающих на территории Дальневосточного федерального округа – 5%) или рефинансирования на соответствующих условиях ранее оформленной ипотеки (Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. № 1711). По прогнозам АО "ДОМ.РФ", всего за период реализации программы в 2018-2022 гг. (общий срок программы, для отдельных категорий семей установлены особые сроки) льготной ипотекой воспользуются более 250 тыс. семей. Общая сумма выданных на таких условиях кредитов не должна превышать 800 млрд руб.;
• дальневосточная ипотека, позволяющая молодым семьям (младше 36 лет), лицам, получившим земельные участки в рамках реализации программы "Дальневосточный гектар", а также гражданам, переехавшим в регионы, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, чтобы там работать, в период с 1 декабря 2019 по 31 декабря 2024 года включительно оформить ипотеку по ставке 2% (Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2019 г. № 1609). Общая сумма таких кредитов, по которым банки смогут получить возмещение недополученных доходов, составляет 450 млрд руб. На осуществление соответствующих выплат кредитным организациям выделено около 14,66 млрд руб. из федерального бюджета. Предполагается, что примерно 320 тыс. семей смогут получить такие льготные кредиты;
• сельская ипотека, предусматривающая возможность оформления начиная с 1 января 2020 года ипотечных кредитов по ставке не более 3% для приобретения или строительства жилья на сельских территориях (Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2019 г. № 1567). Как отметил, выступая вчера в рамках правительственного часа в Госдуме, Министр сельского хозяйства РФ Дмитрий Патрушев (Минсельхоз России является оператором программы), выдано уже 21,5 тыс. таких кредитов на сумму 42,5 млрд руб., хотя прогнозные ожидания министерства были куда скромнее – предполагалось, что в этом году их оформят около 11 тыс. семей.  

Нельзя не отметить краткосрочную, но распространяющуюся на все население и не зависящую от места расположения приобретаемого жилого помещения (правда, стоит помнить, что размер займа на покупку жилья на территории четырех регионов: Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей – в два раза больше максимального размера соответствующих кредитов в других регионах: 12 млн против 6 млн руб.) программу льготной ипотеки под 6,5%, запущенную весной этого года (Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2020 г. № 566). Несмотря на свою непродолжительность – договор ипотеки на таких условиях может быть оформлен с 17 апреля по 1 ноября текущего года, программа является очень масштабной: общая сумма кредитов, по которым банки смогут получить возмещение недополученных доходов, составляет 900 млрд руб. И хотя принятие данной программы можно рассматривать, скорее, в качестве меры поддержки строительной отрасли в условиях вызванного пандемией COVID-19 кризиса: по данным АО "ДОМ.РФ", в апреле объемы продажи жилья упали на 50-60%, количество оформляемых ипотечных кредитов – на 40%, она все равно решает и задачу по увеличению числа граждан, улучшивших свои жилищные условия. По оперативным данным, которые сообщил руководитель аналитического центра АО "ДОМ.РФ" Михаил Гольдберг, выдано уже более 200 тыс. таких льготных ипотечных кредитов, то есть 200 тыс. семей приобрели жилье с помощью этой программы. "Экстренные меры, направленные на поддержку спроса и предложения на рынке жилья, помогли. По итогам восьми месяцев этого года ипотека выросла почти на 25%. Если сейчас все-таки вторую волну удастся преодолеть без тех существенных ограничений, которые были введены весной, то ипотека и ввод жилья, я уверен, будут как минимум сопоставимы с прошлогодними значениями", – полагает эксперт.

 Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться

В то же время, хотя ипотека (как льготная, так и на обычных условиях банков) и рассматривается как один из наиболее подходящих, для семей со средним достатком в том числе, вариантов приобретения жилья при недостатке собственных средств – об этом свидетельствует, к примеру, выделение отдельного федерального проекта по ипотеке в составе нацпроекта "Жилье и городская среда" и установление в нем целевых показателей по увеличению числа оформляемых ежегодно ипотечных кредитов при постепенном снижении среднего уровня процентных ставок по ним, – анализ доступности этого варианта для населения позволяет прийти к выводу, что и он не способен полностью закрыть потребность граждан в улучшении жилищных условий. Так, по оценкам Банка России, приведенным в прошлогодней аналитической записке регулятора "Жилищное строительство", в среднем по России от 27 до 35% семей способны вносить ежемесячный платеж по ипотеке при покупке нового жилья площадью 30 и 18 кв. м в расчете на одного человека соответственно. Кроме того, доступность ипотеки напрямую зависит от количества детей: если среди семей с одним ребенком 30% смогут купить квартиру в ипотеку, то из семей с тремя детьми только у 5% есть такая возможность. Согласно проведенному Фондом "Институт экономики города" исследованию динамики доступности жилья в России доля семей, которые могут купить квартиру площадью 54 кв. м за счет собственных и заемных средств при условии, что сумма кредита составит не более 70% от стоимости квартиры и на его оплату будет расходоваться не более 35% доходов, составила в 2019 году 53,1%. При этом увеличение площади жилого помещения, приходящейся на каждого члена семьи, с рассматриваемых 18 кв. м до 25 кв. м существенно снижает этот показатель: покупка такого жилья доступна только 36,1% семей. Тем не менее, по оценкам Фонда и АО "ДОМ.РФ", принципиальная возможность вносить стандартный ипотечный платеж в настоящее время есть почти у 50% семей, а при снижении ставок по ипотеке – в том числе путем перевода всех действий по выдаче и сопровождению ипотеки в электронный вид, что, как предполагается, сможет обеспечить дополнительное снижение ставки для заемщиков на 0,5%, – обслуживание стандартного платежа станет доступным 60% домохозяйств, подчеркнул Михаил Гольдберг. Оставшимся же 40% граждан в отсутствие существенного роста доходов ипотека не будет доступна даже при установлении минимальных ставок, поэтому обеспечение их жильем должно происходить за счет иных механизмов.  

Наем

Самой распространенной в мировой практике формой обеспечения жилищных прав граждан является предоставление жилья внаем: в Германии доля наемного жилья составляет 57%, в Нидерландах – 43,5%, в Дании и Австрии – 42%, отмечает исполнительный директор НП "Национальный центр общественного контроля в сфере ЖКХ "ЖКХ Контроль", заместитель председателя Общественного совета Минстроя России Светлана Разворотнева. В России же наемное жилье составляет, до данным Росстата, менее 10% всего жилищного фонда, и такого объема соответствующих жилых помещений недостаточно для обеспечения жильем нуждающихся. При этом Жилищный кодекс предусматривает возможность проживания на условиях найма разных категорий граждан в различных видах жилищного фонда: муниципальном жилищном фонде, жилищном фонде социального использования, маневренном фонде, фондах для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, домах системы социального обслуживания граждан, специализированных жилых помещениях. Фактически каждый из видов такого жилья предназначен для обеспечения потребностей отдельных категорий граждан, поэтому соответствующие договоры найма заключаются на разных условиях. При этом самый распространенный в настоящее время институт – социального найма (гл. 8 Жилищного кодекса РФ) – необходимо срочно реформировать, единогласно утверждают эксперты. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма на существующих условиях: без установления срока, без привязки к изменению имущественного положения нанимателя (ч. 2-3 ст. 60 Жилищного кодекса РФ), с бессрочной возможностью приватизации соответствующего помещения (ст. 2 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") – приводит к стабильному сокращению фонда социального жилья в муниципалитетах и, соответственно, невозможности обеспечить жилыми помещениями остальных нуждающихся. В связи с этим следует, по мнению Светланы Разворотневой, ввести вместо многочисленных разновидностей помещений жилищного фонда, сдающихся внаем нуждающимся в жилье гражданам, понятие единого социального жилищного фонда, не подлежащего приватизации и предоставляемого всем состоящим на жилищном учете категориям граждан по унифицированным договорам найма, предусмотреть дополнительные возможности для формирования такого фонда, в том числе путем аренды помещений, находящихся в частной собственности, и ввести новый инструмент поддержки граждан с низкими доходами – субсидию на наем жилого помещения.

Стоит отметить, что Минстрой России и АО "ДОМ.РФ" сейчас работают над концепцией программы по созданию фонда доступного наемного жилья, которое, как подчеркнул Никита Стасишин, останется в публичной собственности. Цель программы – обеспечить доступность долгосрочного найма жилых помещений для семей с невысокими доходами. Ее реализация, по прогнозам разработчиков, позволит построить к 2030 году 30 млн кв. м соответствующего жилищного фонда и предоставить его внаем на удобных условиях более 714 тыс. семей. Необходимый объем инвестиций – около 1,4 трлн руб. (840 млрд руб. бюджетных и 546 млрд руб. частных). Кроме того, не исключается использование налоговых льгот, грантов и льготных кредитов для повышения инвестиционной привлекательности проектов строительства соответствующих объектов.

Что и как можно улучшить?

Учитывая статистику Росстата, согласно которой в конце прошлого года на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях состояли около 2,2 млн семей (причем больше половины из них находятся в очереди более 10 лет), и данные Счетной палаты РФ о том, что по состоянию на 1 января текущего года количество детей-сирот, имеющих право на получение жилья, но не получивших его, составило 191 тыс. человек (причем в некоторых регионах время ожидания квартиры доходит до 20 лет), приходится все-таки констатировать: эффективность мер, направленных на обеспечение жильем нуждающихся в этом граждан, невысока. В связи с этим эксперты подготовили и обсудили в ходе упомянутого круглого стола конкретные предложения по совершенствованию жилищной политики (итоговый текст рекомендаций, которые будут направлены в Госдуму, Совет Федерации, Правительство РФ, профильные министерства и ведомства, а также региональным и муниципальным властям, планируется утвердить на заседании Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 20 октября). По их мнению, является необходимым:

• введение единого стандарта признания граждан нуждающимися в жилищной поддержке (сейчас только на федеральном уровне действуют 46 нормативных правовых актов, предусматривающих меры поддержки 140 категорий граждан) и стандарта предоставления такой поддержки;
• осуществление централизованного персонифицированного учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, например на базе Единой государственной информационной системы социального обеспечения;
• расширение и дифференциация форм удовлетворения жилищных потребностей граждан, в том числе в зависимости от уровня нуждаемости, среди которых: ипотека, накопительные схемы приобретения, субсидии на покупку или аренду, предоставление внаем, поддержка строительства частных домов индивидуальными застройщиками и т. д.;
• стимулирование строительства наемного жилья на основе государственно-частного или муниципально-частного партнерства;
• развитие коммерческого найма помещений частного жилищного фонда, в первую очередь путем вывода этого сегмента рынка арендного жилья из тени, в том числе за счет определенных преференций, например льготных налоговых ставок для владельцев жилья, официально учтенных в качестве сдающих жилые помещения в коммерческую аренду. В этом, вероятно, может помочь запланированная цифровизация рынка аренды – Минстрой России и АО "ДОМ.РФ" намерены уже в следующем году запустить цифровую платформу, которая позволит не только обеспечить возможность учета заключаемых договоров аренды, но и облегчить доступ ко всем необходимым для арендаторов и арендодателей сервисам (предполагается, что функционал платформы будет позволять, в частности, вносить коммунальные платежи, страховать жилье, уплачивать налоги – предусматривается интеграция платформы с сервисами ФНС России);
• признание индивидуального жилищного строительства (ИЖС) приоритетным направлением развития жилищной сферы, закрепление соответствующих целевых показателей, в том числе доступности заемных средств для граждан, строящих индивидуальные дома, в национальном проекте "Жилье и городская среда", утверждение федеральной, региональных и муниципальных программ развития ИЖС. По словам Никиты Стасишина, стандарт развития ИЖС, предполагающий осуществление такого строительства как хозяйственным, так и индустриальным способом, уже разработан и в ближайшее время будет внедрен.

***

Судя по обозначенным планам, Минстрой России действительно намерен оценить реальное состояние жилищного строительства и уровень обеспеченности населения жильем не только в целом по каждому региону, но и по отдельным муниципалитетам, и на основании этих данных утвердить новые показатели по вводу жилья. При этом министерством уже разрабатываются новые инструменты поддержки строительных проектов, в частности низкомаржинальных, которые не могут получить проектное финансирование, – как отмечает Никита Стасишин, в случае, когда рентабельность проекта составляет 10-15%, банки перестраховываются и отказывают в кредитовании, именно поэтому сейчас объемы введенного в оборот жилья существенно меньше объемов застройки, предусмотренных выданными разрешениями на строительство (98 млн против 160 млн кв. м), и инфраструктурных – совместно с АО "ДОМ.РФ" Минстрой России разработал программу выпуска инфраструктурных облигаций, которая позволит привлечь средства с фондового рынка для финансирования строительства инфраструктурных объектов, что, надо полагать, позитивно скажется на реализации проектов комплексного развития территорий. И, может быть, когда министерство разберется, какое жилье и в каких количествах нужно гражданам России и какие инструменты позволят эту потребность удовлетворить, все же можно будет точно сказать, когда в нашей стране будет наконец решен жилищный вопрос.