Реализация экспериментальных правовых режимов: какие регуляторные "песочницы" могут быть запущены уже в 2021 году?

Khakimullin / Depositphotos.com

28 января следующего года вступит в силу закон об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций, который позволит тестировать новые продукты и технологии в условиях специального нормативного регулирования, устанавливаемого с этой целью на определенный срок (Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ; далее – Закон № 258-ФЗ). Одним из самых спорных при обсуждении проекта, на основе которого закон был принят, стал вопрос о том, может ли такое специальное регулирование вводиться непосредственно утверждаемой Правительством РФ программой экспериментального правового режима. В итоге отражение в законе нашло определенное компромиссное решение: отличающееся от общего регулирование будет предусматриваться программой экспериментального правового режима, которая утверждается правительственным актом, а в случае установления такого режима в сфере финансовых услуг – актом Банка России, но изменять или исключать действие норм какого-либо федерального закона эта программа сможет, только если такая возможность прямо этим законом предусмотрена (ч. 3 ст. 5 Закона № 258-ФЗ). Именно поэтому для того, чтобы так называемые регуляторные "песочницы" (также распространено название цифровые "песочницы", поскольку создаваться они будут именно в сфере цифровых технологий) появились непосредственно после вступления в силу Закона № 258-ФЗ, к этому времени должны быть соответствующим образом скорректированы отраслевые федеральные законы, регулирующие те области деятельности, в которых планируется апробация инновационных проектов. Предусматривающий такие изменения – по крайней мере для первого этапа запуска регуляторных "песочниц" – законопроект уже разработан Минэкономразвития России. Выясним, по какому принципу предлагается определять законодательные положения, которые смогут не соблюдаться при тестировании технологий в рамках "песочниц", и на какие нюансы установленного порядка введения и действия экспериментальных правовых режимов следует обратить особое внимание как разработчикам новых продуктов и технологий, так и их потенциальным потребителям.

Установление, действие и прекращение экспериментальных правовых режимов

В первую очередь стоит подчеркнуть, что перечень направлений, для которых могут устанавливаться экспериментальные правовые режимы в сфере цифровых инноваций, не является закрытым. Уже установлено, что к таким направлениям относятся:

• медицинская, в том числе с применением телемедицинских технологий, и фармацевтическая деятельность;
• проектирование, производство и эксплуатация транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных ТС и беспилотных воздушных судов, предоставление транспортных и логистических услуг, организация транспортного обслуживания;
• финансовый рынок;
• предоставление государственных и муниципальных услуг, осуществление контрольно-надзорной деятельности;
• дистанционная продажа товаров, работ и услуг;
• архитектурное проектирование, строительство, эксплуатация зданий и сооружений, капремонт, реконструкция, снос объектов капитального строительства;
• промышленное производство;
• сельское хозяйство.

Иные направления разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, для которых могут быть введены экспериментальные правовые режимы, могут быть определены Правительством РФ (п. 9 ч. 2 ст. 1 Закона № 258-ФЗ).

Конкретные срок действия экспериментального правового режима (максимальный не может превышать трех лет), круг его субъектов, то есть органов, организаций и ИП, осуществляющих деятельность на установленных условиях, и территория действия режима должны быть четко определены – они указываются в программе экспериментального правового режима (ч. 3 ст. 6, ч. 5 ст. 10 Закона № 258-ФЗ). При этом допускается возможность присоединения к уже действующему режиму иных лиц в качестве его субъектов при условии их соответствия установленным требованиям (ст. 11, ч. 1 ст. 8 Закона № 258-ФЗ) – решение о присоединении принимается Правительством РФ или, когда речь идет об экспериментальном правовом режиме, установленном в сфере финансового рынка, – Банком России. Информация и о действующих на территории России режимах и их субъектах, и о поданных заявках будет общедоступной: Минэкономразвития России предстоит вести соответствующий реестр и размещать его на своем официальном сайте (ч. 1 ст. 19 Закона № 258-ФЗ).

В ходе рассмотрения предложения об установлении экспериментального режима уполномоченным Правительством РФ на осуществление функций по нормативному регулированию и иных полномочий по вопросам экспериментальных правовых режимов органом – им, надо полагать, будет Минэкономразвития России (далее – уполномоченный орган) – в обязательном порядке будет учитываться мнение, во-первых, регулирующего органа: министерства, ответственного за государственную политику и нормативное регулирование соответствующего направления (в случае, когда введение такого режима будет предложено для апробации разработок в области беспилотного транспорта, таким органом будет Минтранс России, в области телемедицины – Минздрав России и т. д.), или Банка России. Во-вторых, – мнение организации предпринимательского сообщества, представляющей интересы бизнеса по вопросам экспериментальных правовых режимов. Какие организации будут выступать в этом качестве, предстоит определить Правительству РФ – по словам заместителя Министра экономического развития РФ Владислава Федулова, скорее всего, такой организацией будет АНО "Цифровая экономика" – и Банку России соответственно. Необходимым является также получение заключения высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, на территории которого предполагается установить экспериментальный правовой режим (ст. 9 Закона № 258-ФЗ). Стоит отметить, что экспериментальные правовые режимы в регионах могут вводиться не только на основании утвержденных на федеральном уровне программ, но и в соответствии с законодательством субъектов РФ – в рамках полномочий региональных органов власти по предметам ведения субъектов РФ или совместного ведения РФ и регионов (ч. 2 ст. 5 Закона № 258-ФЗ).  

Мнения уполномоченного и регулирующих органов, а также организации предпринимательского сообщества будут крайне важны и на завершающем этапе реализации экспериментального правового режима. Именно на их основе по итогам мониторинга, а также оценки эффективности и результативности режима, которая будет проводиться на основании представленных не позднее чем за 70 (или 25, если срок действия режима не превышает года) рабочих дней отчетов субъектов экспериментального правового режима об итогах деятельности в рамках его реализации, будут формироваться выводы о допустимости придания специальному регулированию, предусмотренному программой режима, свойств общего регулирования, в том числе после внесения в это специальное регулирование определенных изменений, или недопустимости признания такого специального регулирования общим. Если закрепление специального регулирования в качестве общего признается допустимым, уполномоченный орган должен будет внести в Правительство РФ предложение о соответствующей корректировке общего регулирования. Кабинету министров в свою очередь необходимо будет принять решение либо о необходимости внесения изменений в общее регулирование, и в этом случае срок действия экспериментального правового режима для выполнивших его программу субъектов продлевается до вступления в силу нормативных актов, закрепляющих такие изменения, либо о продлении срока экспериментального правового режима на год при условии согласия на это его субъектов (ч. 6-8 ст. 18 Закона № 258-ФЗ).  

Мониторинг, оценку эффективности и результативности экспериментальных правовых режимов в сфере финансового рынка будет осуществлять Банк России, и он же будет принимать решения о необходимости корректировки изданных им актов, а также направлять предложения о внесении изменений в иные акты общего регулирования – в орган, уполномоченный на инициирование таких изменений или принятие таких актов (ч. 9 ст. 18 Закона № 258-ФЗ).

Нельзя не отметить, что особое внимание уделено в законе защите прав и законных интересов граждан, организаций и государства. Во-первых, установлено, что деятельность, связанная с высокими рисками нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства не может являться предметом специального регулирования. Во-вторых, определено, что вред, причиненный при реализации установленного экспериментального правового режима жизни, здоровью, имуществу граждан или имуществу юридических лиц, в том числе правомерными действиями субъектов этого режима, подлежит возмещению в установленном гражданским законодательством порядке (ч. 4, ч. 6 ст. 5 Закона № 258-ФЗ). Если же в ходе реализации режима будут выявлены случаи нарушения прав и свобод человека, причинения вреда интересам государства или непредвиденные риски, которые могут повлечь нарушение прав граждан, причинение вреда их жизни и здоровью либо имуществу, имуществу организаций, нанесения ущерба безопасности государства, например риски нарушения устойчивого функционирования транспортной инфраструктуры, сетей связи и др., его действие будет прекращено досрочно (подп. "а" п. 2 ч. 2 ст. 17 Закона № 258-ФЗ).

Еще один аспект такой защиты – обязательное информирование всех лиц, права и законные интересы которых могут быть затронуты деятельностью, осуществляемой в рамках реализации экспериментального правового режима, о его действии и предусмотренных соответствующей программой особенностях регулирования (ч. 5 ст. 19 Закона № 258-ФЗ). Порядок информирования лиц, намеренных вступить в правоотношения с субъектами режима, о его содержании должен определяться непосредственно программой экспериментального правового режима. Вступление уведомленных надлежащим образом лиц в такие правоотношения будет расцениваться как их согласие на применение специального регулирования к этим отношениям, в связи с чем данные лица признаются участниками экспериментального правового режима (ч. 2-3 указанной статьи). Таким образом, вероятность того, что граждане или организации окажутся потребителями продуктов или услуг, произведенных или оказываемых в рамках экспериментального правового режима, не предполагая этого, исключается.

Какие "песочницы" заработают первыми?

Упомянутый в начале так называемый законопроект – спутник закона об экспериментальных правовых режимах (далее – законопроект) непосредственно предусматривает перечень норм, которые смогут не применяться в рамках экспериментальных правовых режимов, устанавливаемых для апробации инновационных цифровых технологий по четырем направлениям: медицинская деятельность, телекоммуникации, проектирование, выпуск и эксплуатация высокоавтоматизированных, в том числе беспилотных, транспортных средств, применение систем искусственного интеллекта при предоставлении услуг. Соответствующий список возможных изъятий из отдельных законодательных требований был подготовлен, как отмечается в материалах к законопроекту его разработчиком – Минэкономразвития России, по результатам оценки и отбора конкретных предложений предпринимателей по установлению экспериментальных правовых режимов для реализации конкретных проектов.

Один из таких проектов предполагает апробацию технологий дистанционного проведения медосмотров, а также установления диагноза и назначения лечения при осмотре с применением телемедицинских технологий. Законопроект, в свою очередь, предусматривает возможность неприменения при реализации соответствующего правового режима некоторых положений Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в частности ч. 3-4 ст. 36.2, устанавливающих, что возможность дистанционного наблюдения за состоянием здоровья пациента возникает только после очного приема, а дистанционная корректировка лечения допускается исключительно в случае, когда оно было назначено на очном приеме. "Хотим совместно с МЕДСИ попробовать сделать то, о чем телемедицинские компании давно просят, но что пока не разрешено законом: осуществлять дистанционные медосмотры, в том числе водителей, выезжающих в рейс, других сотрудников, для которых медосмотры являются обязательными, а также сделать возможным постановку диагноза и назначение лечения удаленно, – под надзором регулятора в ограниченном режиме и пространстве. Это нужно, чтобы понять, действительно ли при дистанционном осуществлении этих действий возникнут реальные серьезные риски, о которых многие говорят, либо можно спокойно бороться с этими рисками и тиражировать такие решения на всю отрасль", – пояснил вице-президент по взаимодействию с органами государственной власти и связям с общественностью ПАО "МТС" (компания – разработчик соответствующего проекта), руководитель рабочей группы "Нормативное регулирование" АНО "Цифровая экономика" Руслан Ибрагимов в ходе организованной последней организацией и ИД "Коммерсантъ" конференции, посвященной запуску цифровых "песочниц".

Другой проект направлен на защиту абонентов сотовой связи, являющихся также клиентами банков, от мошеннических схем хищения денежных средств с помощью методов социальной инженерии – предлагается разработать и внедрить антифрод-систему, которая, используя технологии машинного обучения, позволит оператору определять по интенсивности и продолжительности звонков подозрительные номера и передавать информацию о них банкам. Согласно законопроекту программой экспериментального правового режима могут быть установлены соответствующие изъятия из тайны связи: предполагается возможным неприменение п. 3-4 ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ "О связи" (далее – закон о связи). 

Еще один проект – также касающийся услуг сотовой связи – предусматривает тестирование механизмов заключения договоров об оказании услуг связи с абонентами, для идентификации которых используется биометрическая идентификация, в полностью дистанционном режиме. В настоящее время обойтись без посещения офиса оператора невозможно: подписание договора в электронном виде, в том числе и простой электронной подписью, допускается, но только если личность получившего ключ такой подписи человека была установлена при личном приеме (п. 1 ст. 44 закона о связи). Нетрудно догадаться, что законопроектом предполагается возможность неприменения данной нормы.

Два проекта касаются эксплуатации беспилотного транспорта: наземного и воздушного. Первый предусматривает апробацию технологий полностью автономного управления – сейчас, напомним, несмотря на то что разработка и тестирование высокоавтоматизированных транспортных средств осуществляется уже довольно продолжительное время, в том числе в рамках проведения эксперимента по опытной эксплуатации таких ТС на автомобильных дорогах общего пользования (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1415), законодательство по-прежнему требует обязательного присутствия в автомобиле водителя, который при необходимости сможет перевести управление в ручной режим. Законопроектом предусматривается возможность неприменения целого ряда соответствующих положений отраслевых законов, в частности Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Федерального закона от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств".

Второй транспортный проект – создание сервиса грузовых перевозок с использованием беспилотных летательных аппаратов, обеспечивающих доставку грузов массой от 0,1 до 500 кг. Как отмечают разработчики законопроекта, действующее авиационное законодательство направлено на регулирование пилотируемой авиации и предъявляет невыполнимые требования к беспилотным авиационным системам, в связи с чем и предлагается предоставить возможность неприменения при реализации экспериментального правового режима отдельных положений Воздушного кодекса. "Проект по использованию воздушных беспилотников для перемещения грузов крайне важен для государства. У нас есть удаленные территории, куда в силу разных климатических условий достаточно сложно оперативно довезти нужные вещи, инструменты, технику и т. д. Томская область готова к реализации на ее территории соответствующего экспериментального правового режима, позволяющего полностью апробировать технологию доставки грузов до населенных пунктов, которые достаточно далеко находятся. Это тяжелый проект, потому что законодательство по всем беспилотникам в принципе очень фрагментарное. Для воздушных беспилотников придется написать достаточно мощную правовую базу, чтобы учесть все права граждан, чтобы для них использование таких систем было безопасным. Но проект крайне интересный, мы будем им заниматься", – подчеркнул Владислав Федулов.

Всего на данный момент, по данным Минэкономразвития России и АНО "Цифровая экономика", к внедрению непосредственно после закрепления перечня норм, которые могут изменяться или не соблюдаться при реализации экспериментальных правовых режимов, готовы восемь проектов. Разумеется, пока рано говорить о том, каким будет итоговый текст законопроекта, разработанного, по сути, именно под эти проекты, – он еще не внесен в Госдуму, но получить представление о том, какие "песочницы" планируется запустить в первую очередь, можно. Представители министерства – разработчики проекта не исключают, что дискуссия по нему может быть непростой, но надеются, что, несмотря на это, он может быть принят уже в предстоящую осеннюю сессию.

***

Главной целью установления экспериментальных правовых режимов является не только и не столько более быстрое внедрение новых технологий (учитывая, что неприменение в рамках их реализации каких-либо норм законов будет допустимо только после прямого закрепления такой возможности в этих законах, нужно понимать, что это потребует временных затрат), но и полноценная апробация их на практике: в течение определенного времени и на определенной территории – с тем, чтобы, во-первых, выявить и проанализировать все возможные риски, которые возникают или могут возникнуть при применении этих технологий, а во-вторых – оценить востребованность созданных с их использованием продуктов и услуг. "У нас часто получается так, что мы очень долго бьемся над теми или иными законодательными изменениями ради каких-то отдельных сервисов, которые потом не оказывают особого влияния на рынок. Поэтому очень важно оценить востребованность, надежность, безопасность сервиса и, конечно, потенциальное влияние на рынок. Закон об экспериментальных правовых режимах – дополнительный инструмент для компаний, которые хотят проводить пилотирование сервисов в финансовом секторе. Он позволит им в ограниченной среде на реальных клиентах посмотреть, насколько сервис будет востребованным, а органам власти и Банку России понять, какие преимущества имеет этот сервис, какие могут быть риски, как их можно купировать", – отметил директор Департамента финансовых технологий Банка России Иван Зимин. Регулятор, напомним, еще в 2018 году запустил свою "песочницу" для пилотирования инновационных технологий и сервисов на финансовом рынке, внедрение которых требует изменения правового регулирования¹, но она предполагает тестирование именно прототипов сервисов: без реальных клиентов и проведения реальных операций.  

Разумеется, для того чтобы возможность установления экспериментальных правовых режимов появилась непосредственно с момента вступления в силу закона о них, должен быть принят, помимо закона-спутника, целый ряд подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации Закона № 258-ФЗ. Так, предстоит утвердить, в частности, перечень технологий, применяемых в рамках экспериментальных правовых режимов, порядок ведения реестра режимов, порядок принятия решения о приостановлении или прекращении статуса субъекта экспериментального правового режима, порядок приостановления и прекращения действия самого режима, порядок мониторинга, оценки эффективности и результативности его реализации и др. – всего, по данным Минэкономразвития России, подготовлено 17 проектов таких актов, которые в настоящее время проходят процедуру согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами и, по прогнозам министерства, должны быть приняты в начале осени. И это дает основания предполагать, что вероятность запуска первых регуляторных "песочниц" уже зимой 2021 года действительно велика. 

______________________________

¹ Ознакомиться с информацией о регулятивной "песочнице" Банка России и подать заявку на пилотирование в ней финансового сервиса можно в соответствующем разделе на официальном сайте регулятора (cbr.ru/fintech/regulatory_sandbox).