Развитие законодательства о госзакупках: проблемы и пути решения от ФАС России

merznatalia / Depositphotos.com

За последние годы система госзакупок, осуществляемых в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 44-ФЗ), претерпела существенные изменения. Некоторые из них начали действовать в 2019 году – например, стало обязательным проведение конкурсов, запросов котировок и запросов предложений в электронном виде, изменены правила формирования планов-графиков закупок (исключена необходимость составления планов закупок), уточнен порядок контроля в сфере закупок, введен особый порядок закупок и исполнения контрактов в целях реализации нацпроектов и т. п.

Эти и иные корректировки принесли положительные результаты – по данным Единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), объем госзакупок в прошлом году увеличился на 15% (с 8,3 трлн руб. в 2018 году до 9,6 трлн руб. в 2019 году). Однако ФАС России как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный, в том числе, на осуществление контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не намерена останавливаться на достигнутом и планирует продолжить работу над совершенствованием главного нормативного правового акта по госзакупкам.

Об уже имеющихся инициативах и только зарождающихся идеях в данной сфере заместитель руководителя ФАС России Михаил Евраев и начальник Управления контроля размещения государственного заказа антимонопольного ведомства Артём Лобов рассказали в ходе состоявшейся 18 февраля пресс-конференции. В своем выступлении они выделили несколько приоритетных направлений, по которым будет организована работа, а именно:

• совершенствование правоприменительной деятельности ФАС России по Закону № 44-ФЗ;
• решение практических проблем;
• развитие добросовестной конкуренции;
• повышение качества исполнения контрактов.

Рассмотрим каждое из названных направлений более подробно.

Совершенствование правоприменительной деятельности

На практике имеют место случаи принятия территориальными управлениями ФАС России решений, не соответствующих общей позиции антимонопольного органа. Поэтому одним из ключевых направлений работы службы в 2020 году станет унификация практики ФАС России, региональных и муниципальных контролирующих органов. "И заказчики, и предприниматели должны понимать, что вне зависимости от того, в какое территориальное управление ФАС России – в Самару или в Калининград – они придут, они вправе ожидать одного и того же подхода по типовым вопросам", – подчеркнул Евраев. Он добавил, что ФАС России при принятии тех или иных решений опирается на правила, закрепленные в законодательстве РФ, и, даже если это неправильно с точки зрения современной экономики или госполитики, не может от них отступать.

В целях выработки и обсуждения единой практики будет продолжено общение представителей территориальных управлений с центральным аппаратом ФАС России по вопросам госзаказа в режиме видео-конференц-связи (в составе 1-1,5 тыс. человек). Такой формат взаимодействия был апробирован в прошлом году и уже показал положительные результаты.

Ключевые проблемы Закона № 44-ФЗ и пути их решения

Проблема 1: установление заказчиками в документации о торгах "ловушек" для формального отклонения участников.

По общему правилу, первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать:

• согласие участника электронного аукциона на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе и не подлежащих изменению по результатам проведения электронного аукциона (такое согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);
• при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг: наименование страны происхождения товара, конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии) (ч. 3 ст. 66 Закона № 44-ФЗ).

С 1 июля 2019 года Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон № 71-ФЗ) было установлено исключение из этого правила, но только для заявок на участие в электронном аукционе в рамках закупок работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства. Для первых частей заявок на участие в электронном аукционе в этом случае требуется исключительно согласие участника закупки на выполнение работ на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе. Такое согласие дается с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки (ч. 3.1 ст. 66 Закона № 44-ФЗ). По мнению Евраева, это способствует развитию "настоящей конкурентной среды в сфере закупок работ по строительству".

Предложение по решению проблемы: при закупке любых товаров, работ, услуг требовать только наличия согласия участника закупки на иные работы (по аналогии с закупками строительных работ), а при использовании (или поставке) товаров – устанавливать ограниченный перечень характеристик на закупку (например, не более 5-10 требований).

Представители службы уверены, что это позволит не только упростить порядок оформления заявок (в частности, избавит участников от необходимости заполнения "150 страниц текста убористым почерком", что, в свою очередь, минимизирует возможность допущения ошибок при их заполнении, из-за которых заказчик может отклонить "неудобные" ему заявки), но и в конечном итоге будет служить цели создания настоящей конкурентной среды на рынке закупок.

Проблема 2: отсутствие у предпринимателей возможности защитить свои права при исполнении контракта.

Речь идет, в частности, о возможности одностороннего отказа стороны от исполнения контракта, которая часто рассматривается как злоупотребление по отношению к добросовестной стороне. Это обусловлено тем, что действующее законодательство четко не очерчивает круг оснований, по которым возможен такой отказ. "Заказчики поняли, что в любой момент могут отказаться от сотрудничества с предпринимателями", – подчеркнул Михаил Евраев.

Отметим, поскольку информация о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт был расторгнут в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее – РНП), то последние на два года (именно на такой срок информация вносится в реестр) лишаются возможности участия в закупках. Это относится к тем закупкам, в которых заказчик в качестве требования к участникам указал отсутствие информации об участнике закупки в РНП (ч. 1.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ).

Указанная проблема обрела особую значимость на фоне наметившейся тенденции к существенному увеличению количества случаев подачи заказчиками обращений о включении их контрагентов в РНП. Об этом свидетельствуют данные статистики, приведенные начальником Управления контроля размещения государственного заказа Артёмом Лобовым. Так, количество обращений о включении в РНП в 2019 году превысило 27,5 тыс. (что почти в два раза больше, чем в 2018 году). Причем по результатам рассмотрения этих обращений в РНП включено только 53% (14 633) поставщиков (подрядчиков, исполнителей), остальные жалобы признаны необоснованными. Также анализ показал, что в ряде ситуаций неисполнение обязательства было связано не с недобросовестностью поставщика, а с недобросовестностью самого заказчика.

Предложение по решению проблемы: предоставить предпринимателям возможность защищать свои права путем установления закрытого перечня случаев одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта и предоставления исполнителю права обжаловать такое решение заказчика.

Проблема 3: сговор на торгах.

Законом № 71-ФЗ было введено правило, согласно которому электронный аукцион в случае включения в документацию о закупке при осуществлении закупки работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства проектной документации проводится через четыре часа после окончания срока подачи заявок на участие в указанном электронном аукционе. Это стало исключением из общего правила определения дня проведения электронного аукциона, каковым считается рабочий день, следующий за датой окончания срока рассмотрения первых частей заявок на участие в аукционе (ч. 3 ст. 68 Закона № 44-ФЗ). Такая поправка внесена в целях предотвращения возможности сговора участников закупки.

Предложение по решению проблемы: проводить аукцион через два часа после окончания срока подачи заявок для всех видов товаров, работ, услуг (по аналогии с закупками в сфере строительства, для которых действует временной промежуток в четыре часа). Замруководителя ФАС России уточнил, что служба вышла бы с предложением сократить этот период и до нуля, но это невозможно сделать, так как после введения спецсчетов появилась необходимость взаимодействия банков с площадками, а на это требуется определенное время.

Новый механизм отсчета времени между окончанием подачи заявок и началом проведения аукциона планируется внедрить в отношении любых закупок. "Мы хотим уйти от сговора не только в сфере строительства, но и по всем закупкам товаров, работ и услуг", – подчеркнул Евраев. А лучшая борьба со сговором, по его словам, это – превентивные меры ("если заранее круг участников не будет очерчен, то и сговора не будет").

Проблема 4: "цикличность" проведения закупки.

Если ранее заказчик должен был проводить торги до тех пор, пока не будут поданы соответствующие требованиям заявки, то Законом № 71-ФЗ это правило было изменено – в настоящее время торги проводятся только два раза, и если оба раза они признаны несостоявшимися, то можно заключать контракт с единственным поставщиком через согласование с ФАС России (ст. 55 Закона № 44-ФЗ).

Предложение по решению проблемы: уйти от повторного проведения торгов после первого неудачного их проведения. Планируется в случае признания первых торгов несостоявшимися разрешить заказчикам сразу заключать контракт с единственным поставщиком по согласованию с ФАС России.

Развитие добросовестной конкуренции

Центральной идеей в части развития добросовестной конкуренции в рамках Закона № 44-ФЗ является предложение по формированию рейтинга деловой репутации предпринимателей. "Те люди, которые имеют за плечами качественно исполненные контракты, должны иметь определенные экономические преференции – например, снижение размера обеспечения по контракту (в два или в три раза)", – считает Евраев.

Предлагается категорирование рейтинга на высокий, базовый и низкий. Причем присваивать его предполагается автоматически – на основании содержащихся в ЕИС данных о качестве, количестве и стоимости исполненных контрактов. Ожидается, что рейтинг будет использоваться для допуска на торги, объективной оценки участника на торгах и для решения вопроса о возможном снижении размера обеспечения заявки и контракта.

Также в числе предложений ФАС России в рамках указанного направления:

• обеспечение подачи жалобы и официального уведомления участников через ЕИС;
• ведение всего документооборота по заказу, включая претензионную и иную официальную переписку заказчика с исполнителем по контракту, в ЕИС;
• внедрение единой формы банковской гарантии;
• внесение изменений в Договор ЕАЭС с целью введения на территориях единого экономического пространства новой процедуры – закупки через электронный магазин.

Повышение качества исполнения госконтрактов

В рамках этого направления предложения ФАС России сводятся к введению универсальной предквалификации на торгах и расширению специальной предквалификации на закупку товаров, работ, услуг (кроме строительства, так как там она уже есть). В первом случае предполагается, что участник закупки должен иметь опыт исполнения госконтракта не менее 20% от начальной (максимальный) цены контракта на сумму более 20 млн руб. (этот опыт будет проверяться в автоматическом режиме). Такое нововведение рассматривается как мера борьбы с "профессиональными жалобщиками" (недобросовестными организациями или частными лицами, которые подают жалобы на госзакупки с целью получения денег за отзыв жалоб как от добросовестных участников, так и от заказчиков), поскольку обжаловать контракт сможет только то лицо, которое имеет право на подачу заявки. То есть право на обжалование будет у тех, кто имеет опыт исполнения любого контракта не менее 20% от стоимости контракта, который они хотят обжаловать (например, если обжалуется контракт на 100 млн руб., то должен быть исполненный контракт на 20 млн руб., если на 1 млрд руб. – то исполненный контракт на 200 млн руб., а если исполненного ранее контракта на соответствующую сумму нет, то нельзя будет и обжаловать). В свою очередь, второй тип предквалификации призван сделать более качественным исполнение контракта.

***

Помимо планируемых к рассмотрению и принятию мер законодательного характера, представители ФАС России озвучили данные статистики по динамике поступивших и рассмотренных в 2019 году жалоб и обращений в контрольный орган. Принято более 66 тыс. обращений, что почти на 4% больше, чем в 2018 году. Более значительный рост обращений (почти в два раза) зафиксирован по вопросу включения в РНП. Что касается судебного обжалования, то по Закону № 44-ФЗ обжалуются порядка 10% принятых решений (в 93% случаев истец выигрывает суд).

Эта статистика показывает, что в сфере госзакупок еще есть слабые места и нерешенные проблемы, над которыми ФАС России и продолжит работать в текущем году. По словам Михаила Евраева, на внесение предлагаемых поправок может потребоваться немало времени, но он надеется на более оперативный процесс совершенствования законодательных норм. "Все, что от нас зависит, чтобы это было как можно быстрее, мы обязательно сделаем", – заключил он.