Экспериментальные правовые режимы: перспективы введения в России

Jesussanz / Depositphotos.com

Необходимость законодательного регулирования вопросов создания и функционирования особых правовых режимов в условиях цифровой экономики – так называемых регуляторных (регулятивных) песочниц – обозначена в паспорте федерального проекта "Нормативное регулирование цифровой среды" национальной программы "Цифровая экономика". В прошлом году Минэкономразвития России подготовило проект соответствующего закона, а точнее, два проекта – после общественного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы первого, при проведении которых поступило большое количество замечаний экспертов, министерство не стало вносить в него изменения, а разработало новый законопроект (оба проекта размещены на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, ID первого проекта: 04/13/04-19/00090706, ID нового проекта: 04/13/07-19/00093066). 

В своем послании Федеральному Собранию Президент РФ Владимир Путин подчеркнул, что механизм экспериментальных правовых режимов для разработки и внедрения в России новых технологий должен быть запущен уже в этом году, а значит, можно прогнозировать довольно оперативное рассмотрение соответствующего законопроекта. А поскольку основные замечания и предложения экспертного сообщества были учтены при подготовке второго проекта Минэкономразвития России, представляется целесообразным изучить его основные положения.

Суть экспериментального правового режима

Под экспериментальным правовым режимом согласно законопроекту "Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – законопроект) понимается применение специального регулирования в сфере цифровых инноваций в течение определенного периода времени в отношении определенного круга лиц. Такое специальное регулирование предполагает, например, неприменение некоторых нормативных правовых актов или их отдельных норм общего – действующего на момент установления экспериментального режима – регулирования, которыми установлены, в частности, обязательные требования по лицензированию, аккредитации, сертификации, обязательному подтверждению соответствия, получению допусков и разрешений, направлению и получению юридически значимых сообщений, способам проведения идентификации сторон правоотношений в сфере цифровых инноваций.

Однако неприменение определенных законодательных требований в период действия экспериментального режима, конечно, не означает, что разработка и применение новых технологий будут происходить в условиях полного беззакония. При введении специального регулирования нужно будет, во-первых, обеспечить его соответствие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам с участием РФ и федеральным конституционным законам, а во-вторых, минимизировать отступления от общего регулирования.

Кроме того, предполагается, что к правоотношениям, возникающим в рамках реализации экспериментального режима, будут применяться нормы гражданского законодательства, в том числе об ответственности – из договорных отношений и в части возмещения вреда, причиненного государственными органами и органами местного самоуправления, а также законодательства о защите прав потребителей. Также не исключается возможность введения федеральными законами обязательного страхования гражданской ответственности субъектов экспериментального режима (юридических лиц, ИП, органов власти и местного самоуправления, которые осуществляют деятельность в соответствии с программой экспериментального режима) за причиненный при его реализации вред.

Перечень направлений, по которым в соответствии с законопроектом допускается установление экспериментальных правовых режимов, довольно обширен и включает в себя применение или эксплуатацию (в том числе разработку и тестирование):

• цифровых медицинских технологий, включая телемедицинские, технологий сбора и обработки сведений о состоянии здоровья и диагнозах пациентов;
• высокоавтоматизированных транспортных средств;
• электронного обучения и дистанционных образовательных технологий – как в образовательной, так и профессиональной деятельности;
• новых технологий на финансовом рынке;
• новых технологий при продаже товаров, работ, услуг дистанционным способом;
• новых технологий в сфере архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов, эксплуатации зданий, сооружений.

В связи с этим положение о том, что особенности правового регулирования в конкретной сфере в рамках экспериментального правового режима устанавливаются законом об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций, планируется закрепить в отраслевом законодательстве: Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности", Градостроительном кодексе и др.

В то же время не исключается возможность введения специального регулирования и по иным направлениям, но только в прямо предусмотренных законом случаях.

Важно, что установление экспериментального правового режима, как предусматривается законопроектом, будет возможным не только если общее регулирование отношений в соответствующей сфере содержит требования, ограничение либо запреты, значительно затрудняющие внедрение цифровых инноваций, но и в случаях, когда такое общее регулирование в принципе отсутствует. При этом применение специального регулирования должно гарантировать возникновение новых видов экономической деятельности, либо повышение качества и доступности товаров, работ и услуг, либо снижение издержек и увеличение прибыли от предпринимательской деятельности, либо повышение эффективности государственного или муниципального управления, в том числе предоставления государственных или муниципальных услуг.

Полномочиями по установлению экспериментального режима предлагается наделить Правительство РФ, которое при принятии соответствующего решения будет учитывать заключения уполномоченного на осуществление функций по регулированию экспериментальных режимов федерального органа исполнительной власти и организации, представляющей предпринимательское сообщество по вопросам экспериментальных режимов (далее – организация предпринимательского сообщества). Предполагается, что инициативное предложение об установлении экспериментального режима изначально будет вноситься в уполномоченный орган или организацию предпринимательского сообщества. Получивший его субъект, например уполномоченный орган, должен будет направить данное предложение организации предпринимательского сообщества (если предложение поступило в адрес организации, то она, соответственно, направляет его в уполномоченный орган), а также в регулирующий орган – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере общественных отношений, в которой устанавливается экспериментальный режим, за исключением случаев, когда он сам является инициатором введения специального регулирования, и высший исполнительный орган власти того субъекта РФ, на территории которого предполагается установить экспериментальный режим.

С учетом позиций регулирующего органа и регионального органа власти о возможности, в том числе при внесении необходимых корректировок, или невозможности установления экспериментального режима уполномоченный орган и организация предпринимательского сообщества будут готовить свои заключения. И если хотя бы одно из них будет содержать вывод о невозможности введения специального регулирования, в установлении экспериментального режима будет отказано. Если же оба заключения в целом положительные, то инициативное предложение и эти заключения будут передаваться в правительство для принятия окончательного решения.

Максимальный срок действия экспериментального правового режима, как предполагается, будет составлять три года. Не позднее чем за два месяца (за месяц – если срок экспериментального режима не превышает один год) до его истечения субъекты экспериментального режима и регулирующий орган должны будут представить отчеты об итогах деятельности при реализации экспериментального режима, на основе которых уполномоченному органу и организации предпринимательского сообщества предстоит формировать сводный аналитический отчет по установленным в программе экспериментального режима показателям для оценки достижения его целей по итогам реализации. Именно в этом отчете будут изложены выводы о допустимости придания специальному регулированию свойств общего регулирования – в таком случае уполномоченный орган вносит в Правительство РФ предложение о внесении изменений в общее регулирование – или недопустимости такой корректировки регулирования. После чего правительство должно будет принять решение либо о необходимости внесения соответствующих изменений в общее регулирование, либо о продлении на год срока эксперимента для выполнившего программу экспериментального режима субъекта (с его согласия).

Нужно обратить внимание, что для реализации экспериментального правового режима в финансовой сфере законопроект предусматривает особый порядок. Так, предполагается, что уполномоченным на осуществление функций по нормативному правовому регулированию и других полномочий, связанных с введением экспериментальных режимов для применения новых технологий на финансовом рынке, органом может быть исключительно Банк России. Кроме того, только выбранная регулятором организация будет вправе представлять предпринимательское сообщество по вопросам экспериментальных режимов. И наконец, предлагается наделить Банк России правом устанавливать своими нормативными актами определенные ограничения, касающиеся размера отдельных финансовых операций и общего объема операций, осуществляемых при реализации экспериментального режима по внедрению новых технологий на финансовом рынке, числа лиц, в отношении которых могут осуществляться эти финансовые операции, и др.

Стоит отметить, что Банк России уже использует для апробации инновационных финансовых технологий, продуктов и услуг так называемую регулятивную песочницу – соответствующая площадка была запущена регулятором в 2018 году. Сколько проектов рассматриваются сейчас в рамках "песочницы", неизвестно, но информация об успешном запуске как минимум двух в соответствующем разделе¹ сайта Банка России представлена. Сообщается, в частности, что в августе 2019 года было завершено тестирование сервиса для оценки кредитоспособности представителей малого и среднего бизнеса без использования их официальной отчетности – на основе данных об объеме выручки по онлайн-кассам и иной информации, полученной банком с согласия клиента.

Что еще необходимо учесть в законе об экспериментальных правовых режимах: позиция экспертов

Несмотря на то что при подготовке второго варианта законопроекта Минэкономразвития России проанализировало и учло поступившие от экспертного сообщества замечания и предложения (так, например, один только Центр технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС (далее – Центр технологий госуправления) представил более 40 замечаний к первому проекту), есть несколько важных моментов, которые, по мнению юристов, должны быть тщательно проанализированы при доработке и обсуждении итоговой версии законопроекта.

Необходимым представляется, в частности, обозначение различий между экспериментальным правовым режимом и правовым экспериментом и оснований выбора того или иного механизма в определенных условиях. Установление экспериментального режима, как полагает ведущий научный сотрудник Центра технологий госуправления Алексей Ефремов, целесообразно в случае, когда проведение правового эксперимента не сможет обеспечить внедрение цифровых инноваций в кратчайшие сроки. Правовых эксперименты в России, в цифровой сфере в том числе, реализуются, напомним, на основании как федеральных законов, так и актов правительства. Так, например, с 1 июля 2019 года по 31 марта 2020 года проводится эксперимент по повышению качества и связанности данных, содержащихся в государственных информационных ресурсах (Постановление Правительства РФ от 3 июня 2019 г. № 710, с 30 августа 2019 года по 30 декабря 2020 года – эксперимент по переводу информационных систем и информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов в государственную единую облачную платформу (постановление Правительства РФ от 28 августа 2019 г. № 1114). С 1 апреля по 31 декабря текущего года планируется провести эксперимент по ведению отдельными работодателями электронных документов, касающихся трудовых отношений с работниками (соответствующий законопроект² внесен в Госдуму 12 декабря 2019 года).

Также важным юристы считают определение правил соотношения национальных экспериментальных правовых режимов и регуляторных "песочниц", формируемых на наднациональном уровне. Стоит отметить, что создание системы регулятивных "песочниц" закреплено в качестве одного из приоритетного направления проработки инициатив в рамках реализации цифровой повестки ЕАЭС до 2025 года (Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12). В связи с этим Евразийская экономическая комиссия совместно с правительствами государств – членов ЕАЭС должна разработать концепцию применения специальных режимов (как взаимозаменяемое понятие используется термин "регулятивные песочницы"; п. 1 Распоряжения Евразийского межправительственного совета от 27 ноября 2018 г. № 17). В настоящее время, по словам помощника председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии Виктора Гриднева, как раз идет обсуждение проекта концепции с членами ЕАЭС.

Кроме того, особое внимание при введении экспериментального правового режима должно будет уделяться оценке его результативности и эффективности, уверены эксперты. Причем проводиться такая оценка должна не только по итогам реализации экспериментального режима, но и на этапе принятия решения о его введении (предварительная оценка), и в ходе реализации (текущая оценка, результаты которой смогут быть основанием для досрочного прекращения экспериментального режима), подчеркивает ведущий научный сотрудник Центра технологий госуправления РАНХиГС Елена Добролюбова. Разработанная Центром подробная методика оценки результативности и эффективности экспериментальных правовых режимов³, предусматривающая ее проведение в обозначенные три этапа, была презентована в ходе экспертной дискуссии об экспериментальных правовых режимах, состоявшейся 15 января в рамках XI Гайдаровского форума.

Законопроект же никаких конкретных положений о том, как будет оцениваться эффективность специального регулирования, не содержит, предусматривая лишь, что порядок мониторинга и оценки результативности экспериментального режима предстоит определить Правительству РФ.

***

Как видно, главной целью введения экспериментального правового режима будет являться апробация цифровых инноваций для их ускоренного внедрения. Сокращение срока между этапами разработки и внедрения новой технологии (сервиса, продукта) позволит, надо полагать, с одной стороны, сократить издержки разработчиков, а также протестировать все бизнес-процессы, связанные с ее эксплуатацией, а с другой – оперативно отказаться от нерабочей модели. Кроме того, возможность совершенствования по итогам реализации экспериментального режима общего регулирования позволит без каких-либо проблем тиражировать апробированные новые решения.

В то же время нужно обратить внимание – и это подтверждается, по словам директора Департамента правовых основ цифровой экономики Минэкономразвития России Антона Лебедева, поступившими в министерство предложениями о форматах создания регуляторных песочниц, – что для реализации некоторых инновационных проектов не нужно устанавливать специальное регулирование. Достаточно исключить из действующих нормативных актов препятствующие их внедрению барьеры, что, вероятно, отчасти будет сделано при реализации "регуляторной гильотины".

______________________________

¹ Вся информация о регулятивной песочнице Банка России размещена на официальном сайте регулятора (по адресу: cbr.ru/fintech/regulatory_platfor). 
² С текстом законопроекта № 859678-7 "О проведении эксперимента по ведению отдельными работодателями электронных документов, касающихся трудовых отношений с работниками" и материалами к нему можно ознакомиться на официальном сайте Госдумы.
³ Предложенная Центром технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГСметодика оценки результативности и эффективности экспериментальных правовых режимов опубликована на официальном сайте Гайдаровского форума (gaidarforum.ru/upload/iblock/6c5/20_7_Eksperimentalnye-pravovye-rezhimy.pdf).