Проблемы применения административной ответственности за нарушение порядка представления бюджетной отчетности

Юлия Крохина,
заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита МГУ имени М.В. Ломоносова, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин РЭУ им. Плеханова, доктор юридических наук

18 июня 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 118-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее – Закон № 118-ФЗ), которым усилена административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Названным законом в новой редакции изложены ряд статей КоАП, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства, в том числе ст. 15.15.6 ("Нарушение порядка представления бюджетной отчетности").

До вступления в силу Закона № 118-ФЗ административную ответственность за нарушение порядка представления бюджетной отчетности несли должностные лица финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований в том случае, если по их вине происходила задержка сдачи или фальсификация бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов.

Новая редакция ст. 15.15.6 КоАП РФ дополняет перечень противоправных деяний, устанавливая ответственность также и за формирование и представление с нарушением установленных требований сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов.

Обязанность получателей бюджетных средств формировать (обеспечивать формирование) и представлять бюджетную отчетность соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств установлена ст. 162 Бюджетного кодекса. Состав бюджетной отчетности закреплен п. 3 ст. 264.1 Бюджетного кодекса РФ и включает следующий комплекс документов: отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка.

В настоящее время объективная сторона рассматриваемого правонарушения образуется в том случае, если бюджетная отчетность не соответствует нормативно установленным требованиям либо содержит недостоверные сведения. Несмотря на то, что административная ответственность за нарушение порядка представления бюджетной отчетности была введена Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, до сих пор не существует правового акта, устанавливающего понятие или хотя бы критерии допустимого отклонения от правил составления бюджетной отчетности, а также признаки ее недостоверности (искажения), наличие которых позволяет квалифицировать деяние в качестве противоправного.

Пункт 3 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. приказом Минфина России от 1 декабря 2010 г. № 157н (далее – Инструкция № 157н), устанавливает, что бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период. Важным положением названного пункта является правило о том, что в бухгалтерском учете подлежит отражению информация, не содержащая существенных ошибок и искажений, позволяющая ее пользователям положиться на нее как на правдивую.

Правила ведения бухгалтерского учета не содержат определения существенной информации, оставляя решение этого вопроса на усмотрение внешних пользователей. Критерием значимости финансовых сведений в рассматриваемых целях признается информация, пропуск или искажение которой может повлиять на экономическое решение учредителей учреждения (пользователей информации), принятое на основании данных бухгалтерского учета и (или) бухгалтерской (финансовой) отчетности субъекта учета.

Не проясняют ситуации с критериями недостоверности бюджетной отчетности и дополнения, внесенные в Инструкцию № 157н приказом Минфина России от 27 сентября 2017 г. № 148н. Поскольку искажение отчетности поставлено в зависимость от ее способности оказывать влияние на принятие дальнейших экономических решений учредителей. Неточности в отчетности теперь допустимы и в тех случаях, если они не имеют значения при оценке того, как соблюдаются условия получения субсидий, бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов. Следовательно, по новым правилам бюджетная отчетность считается достоверной даже при наличии отдельных ошибок или искажений по показателям.

Также дополнениями в Инструкцию № 157н установлено, что бухгалтерские записи по исправлению ошибок прошлых лет в учете и отчетности следует отражать обособленно; при ведении бухучета приоритетно признание расходов и обязательств, а не возможных доходов и активов.

Правила составления и представления бюджетной отчетности изложены в Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, утв. приказом Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 191н. Согласно общепринятому толкованию и сложившейся правоприменительной практике под искажением бухгалтерской отчетности понимаются неверные отражение и представление данных в бухгалтерской отчетности в связи с нарушением со стороны персонала экономического субъекта предусмотренных нормативными документами РФ правил ведения и организации бухгалтерского учета и подготовки бухгалтерской отчетности.

В письме Минфина России от 7 сентября 2017 г. № 02-06-10/57741 "О привлечении к административной ответственности за представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности" приведен пример несущественной ошибки. По мнению главного финансового органа наличие ошибок в определении аналитического учета объектов имущества (машины, оборудование, прочие основные средства), которые не повлекли неправильное исчисление амортизации (налога на имущество организаций), не формирует отклонения по величине активов субъекта учета и не влияет на принятие финансовых решений пользователем отчетности, и, соответственно, наличие такого искажения в аналитических показателях отчетности не влияет на достоверность отчетности.

Вместе с тем отражение на балансовых счетах учета основных средств информации об объекте недвижимого имущества, созданном субъектом учета и фактически находящемся в его пользовании (содержании), но не закрепленном за ним на праве оперативного управления (государственная регистрация права оперативного управления, предусмотренная законодательством Российской Федерации, отсутствует), не соответствует действующим правилам бюджетного учета и создает некорректное увеличение объема основных средств, а также расходов субъекта учета по уплате налога на имущество организаций и, соответственно, влияет на объем финансового обеспечения субъекта учета и финансовый результат его деятельности.

Следует отметить, что употребляемые в КоАП РФ термины "недостоверная отчетность", "существенная ошибка (искажение), влияющая на достоверность отчетности", как любое оценочное понятие, наполняются содержанием в зависимости от фактических обстоятельств дела и с учетом толкования указанных терминов в правоприменительной практике. В качестве примера рассмотрим Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 16 марта 2017 г. № Ф02-7880/2016. В 2015 году в деятельности Федерального казенного учреждения установлен состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.6 КоАП РФ по обстоятельствам, связанным с представлением недостоверной бюджетной отчетности за 2014 год, выразившемся в:

• завышении дебиторской задолженности по состоянию на 1 января 2014 г. по счету 303.05 "Расчеты по прочим платежам в бюджет";
• в занижении показателей строки 310 Баланса получателя бюджетных средств и Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности в результате неполного отражения принятых авансовых отчетов по данным бухгалтерского учета по счетам: 1.208.12 "Расчеты с подотчетными лицами по прочим выплатам";
• в занижении показателей по строке 080 Баланса получателя бюджетных средств (форма 0503130) по строке 190 Сведений о движении нефинансовых активов (форма 0503168) в результате неверного списания материальных ценностей (спецодежда).

Суды подтвердили правильность квалификации названных деяний как правонарушения в виде представления заведомо недостоверной бюджетной отчетности.

Совокупность норм Инструкций № 157н и № 191н, а также положения Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", устанавливающего основные цели формирования и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности (бюджетной отчетности) как документа, призванного обеспечить для внешних пользователей раскрытие информации, необходимой им для принятия экономических решений, позволяет обосновать следующий вывод. На достоверность отчетности оказывают влияние не все ошибки (искажения), а только существенные ошибки (искажения), которые повлекли изъятие и (или) искажение тех показателей отчетности, которые необходимы для принятия решений внешними пользователями, в частности решения об объеме ожидаемых доходных (финансовых) поступлений, ожидаемых выплат средств ввиду наличия требований кредиторов, объема расходов, необходимых для осуществления деятельности субъекта учета (объема его финансового обеспечения).

Таким образом, на наш взгляд, заведомо недостоверной является бюджетная (бухгалтерская) отчетность в случаях:

• если в нее включены показатели, не подтвержденные соответствующими регистрами бухгалтерского учета;
• если в показатели бюджетной (бухгалтерской) отчетности включена информация, основанная на регистрации не имевших места фактов хозяйственной жизни (в том числе неосуществленных расходов, несуществующих обязательств), мнимого или притворного объекта бюджетного (бухгалтерского) учета в регистрах бухгалтерского учета;
• при отражении в бюджетной (бухгалтерской) отчетности не соответствующих действительности сведений и (или) неотражении истинных фактов, которые привели к невозможности достоверно оценить соблюдение требований бюджетного законодательства РФ и преследовали цель получения средств из бюджетов, в том числе бюджетных кредитов, межбюджетных трансфертов.

Бремя доказывания фактов недостоверности отчетности лежит на финансово-контрольном органе, который осуществляет проверку и привлекает к ответственности. Для квалификации деяния по рассматриваемой статье КоАП РФ также важно доказать, что недостоверные факты были заранее известны владельцу бюджетной (бухгалтерской) отчетности и он осознавал что эта информация не соответствует действительности (является недостоверной).