Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 60-АПА19-2 Решение краевого суда об удовлетворении иска об оспаривании Положения о порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, проживающим в Камчатском крае и работающим в государственных органах Камчатского края, краевых государственных учреждениях, утв. постановлением Правительства Камчатского края от 21 июня 2011 г. N 253-П, оставлено без изменения

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Муратова Р.Н., правительства Камчатского края и государственного бюджетного учреждения здравоохранения Камчатского края "Ключевская районная больница" на решение Камчатского краевого суда от 12 апреля 2019 года, которым удовлетворен административный иск Муратова Рустема Нуретдиновича к правительству Камчатского края об оспаривании Положения о порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, проживающим в Камчатском крае и работающим в государственных органах Камчатского края, краевых государственных учреждениях, утвержденного постановлением правительства Камчатского края от 21 июня 2011 года N 253-П, в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением правительства Камчатского края от 21 июня 2011 года N 253-П утверждено Положение о порядке компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, проживающим в Камчатском крае и работающим в государственных органах Камчатского края, краевых государственных учреждениях (наименование Положения в редакции постановления Правительства Камчатского края от 2 марта 2015 года N 85-П, далее также - Положение о порядке компенсации).

Согласно пункту 3 данного Положения право на оплату проезда возникает у работника организации при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска по истечении первых шести месяцев работы (абзац 1).

В дальнейшем работник получает право на оплату проезда один раз в два года следующего двухлетнего периода. Следующий двухлетний период, в течение которого работник вправе реализовать свое право на оплату проезда, исчисляется в календарных годах, начиная с года, в котором работник фактически использовал право на оплату проезда (абзац 2).

Неиспользованное своевременно право на оплату проезда не пропадает, но срок ее предоставления сдвигается на период, прошедший с момента наступления указанного права до момента реализации этого права (абзац 3 в редакции постановления Правительства Камчатского края от 2 марта 2015 года N 85-П).

Муратов Р.Н. обратился в Камчатский краевой суд с административным исковым заявлением о признании второго предложения абзаца 2 и второй части предложения абзаца 3 пункта 3 названного Положения о порядке компенсации не действующими с момента принятия.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что приведенные нормы не соответствуют законодательству Российской Федерации, а именно статье 325 Трудового кодекса Российской Федерации, и допускают многозначную трактовку при применении, что нарушает права заявителя и права его несовершеннолетних детей, а также позволяет работодателям отказывать неопределенному кругу работников краевых бюджетных учреждений в оплате проезда.

Решением Камчатского краевого суда от 12 апреля 2019 года административный иск удовлетворен.

Судом первой инстанции второе предложение абзаца 2 и абзац 3 пункта 3 Положения о порядке компенсации признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Муратов Р.Н. просит решение суда изменить, признав оспариваемые нормы недействующими со дня их принятия.

В апелляционной жалобе правительство Камчатского края просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение суда об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо государственное бюджетное учреждение здравоохранения Камчатского края "Ключевская районная больница" просит решение суда отменить и принять административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы правительства Камчатского края Муратовым Р.Н. представлены письменные возражения.

Против удовлетворения апелляционных жалоб административного истца, административного ответчика и заинтересованного лица прокурорами, участвующими в административном деле, представлены письменные возражения.

Муратовым Р.Н. представлен письменный отзыв на возражения участвующего в административном деле прокурора против удовлетворения его апелляционной жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, письменных возражений и отзыва, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

В соответствии со статьей 33 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Трудовым кодексом Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации.

Частью 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в государственных органах субъектов Российской Федерации, территориальных фондах обязательного медицинского страхования, государственных учреждениях субъектов Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что правительство Камчатского края, реализуя предоставленные федеральным законодательством полномочия, закрепило постановлением от 21 июня 2011 года N 253-П иной, противоречащий Трудовому кодексу Российской Федерации, порядок исчисления двухлетнего периода работы, дающего право на компенсацию проезда к месту использования отпуска и обратно.

Из Положения о порядке компенсации следует, что право на оплату проезда возникает у работника при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска по истечении первых шести месяцев работы. В дальнейшем работник получает право на оплату проезда один раз в два года следующего двухлетнего периода. Следующий двухлетний период, в течение которого работник вправе реализовать свое право на оплату проезда, исчисляется в календарных годах, начиная с года, в котором работник фактически использовал право на оплату проезда (абзац 2).

Оспариваемые нормы Положения о порядке компенсации устанавливают двухгодичный период для компенсации и связывают ее с моментом последнего фактического использования такого права. Так, очередная компенсация работнику краевой организации может быть предоставлена не ранее второго года двухлетнего периода, исчисленного с момента последнего фактического использования права на компенсацию. Таким образом, содержание второго предложения абзаца 2 пункта 3 Положения о порядке компенсации, конкретизируя определение двухлетнего периода, препятствует работнику обратиться за компенсацией два года подряд, но в разные (смежные) двухлетние периоды. Например, при использовании права на компенсацию на втором году работы (первого двухлетнего периода работы) работник лишается права по своему усмотрению выбрать год, в котором он сможет компенсировать проезд во втором двухлетнем периоде работы, поскольку оспариваемые пункты позволяют ему это сделать лишь на четвертом году работы.

Кроме того, использование работником права на компенсацию во втором году каждого двухлетнего периода его работы в организации влечет новое исчисление двухлетнего периода. При этом такой период постоянно сдвигается на один год, отдаляя возникновение права на оплату проезда.

Согласно абзацу третьему пункта 3 Положения о порядке компенсации неиспользованное своевременно право на оплату проезда не пропадает, но срок ее предоставления сдвигается на период, прошедший с момента наступления указанного права до момента реализации этого права.

Оценивая изложенную норму, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что фактически правительство Камчатского края вышло за пределы предоставленных ему законодателем полномочий, поскольку правила переноса срока предоставления права на оплату проезда не предусмотрены. Кроме того, такая норма противоречит положениям части 6 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой выплаты, предусмотренные настоящей статьей, являются целевыми и не суммируются в случае, когда работник и члены его семьи своевременно не воспользовались правом на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно.

В ходе рассмотрения административного дела суд первой инстанции, сопоставив оспариваемые нормы постановления правительства Камчатского края с пунктом 4 Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных государственных органах, государственных внебюджетных фондах Российской Федерации, федеральных государственных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года N 455, наглядно проиллюстрировал их несоответствие в объеме прав работников и пришел к правильному выводу о том, что Положение о порядке компенсации в оспариваемой части противоречит нормам статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации.

Поэтому указание в апелляционной жалобе административного ответчика о неправомерном обращении суда к постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года N 455 не является состоятельным и отмену обжалуемого решения суда не влечет.

Довод апелляционной жалобы правительства Камчатского края о том, что часть 8 статье 325 Трудового кодекса Российской Федерации допускает различия в объеме дополнительных гарантий для лиц, работающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета, и организациях, финансируемых из бюджета субъектов Российской Федерации, вызван неправильным истолкованием норм материального права. Указанная норма Трудового кодекса Российской Федерации позволяет законодательному органу субъекта Российской Федерации определять лишь размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда, но не объем гарантированных Кодексом прав работников. В данном случае предусмотренное частью 1 статье 325 Трудового кодекса Российской Федерации право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно не может быть ограничено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, а работники региональных государственных органов не могут быть поставлены в неравные условия по объему указанного права с работниками федеральных государственных органов.

Довод в апелляционной жалобе правительства Камчатского края о необоснованной ссылке суда первой инстанции на статью 121 Трудового кодекса Российской Федерации существенного значения для административного дела не имеет, поскольку суд не указывал на необходимость исключения каких-то конкретных периодов работы, которые не включаются в стаж, дающий право на ежегодный основной оплачиваемый отпуск, а лишь констатировал, что Положением о порядке компенсации такой вопрос не урегулирован.

Ссылка в апелляционной жалобе заинтересованного лица государственного бюджетного учреждения здравоохранения Камчатского края "Ключевская районная больница" на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, приведенную в постановлении от 9 февраля 2012 года N 2-П, о том, что законодатель вправе при осуществлении правового регулирования, связанного с предоставлением работникам тех или иных гарантий за счет средств работодателя, использовать дифференцированный подход, основанный на объективных факторах, таких как экономические и организационные характеристики работодателя, включая способ финансирования, на правильность принятого решения суда не влияет, поскольку, как уже указывалось выше, объем гарантированных Трудовым кодексом Российской Федерации прав работников не может быть ограничен.

Проверяя доводы административного истца и признавая нормы Положения о порядке компенсации не действующими в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу, суд первой инстанции правильно руководствовался федеральным законодательством и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска.

При этом нельзя признать состоятельными доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что признание оспариваемых норм Положения о порядке компенсации не действующими с момента вступления решения суда в законную силу, а не с момента их принятия не соответствует целям административного судопроизводства и препятствует восстановлению нарушенных прав Муратова Р.Н.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Пленума Верховного суда от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную сил.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан, из средств краевого бюджета выплачивались денежные средства, суд первой инстанции обоснованно признал нормативный правовой акт в оспариваемой части не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Кроме того, признание оспариваемых норм Положения о порядке компенсации не действующими с момента вступления решения суда в законную силу не препятствует восстановлению нарушенных прав Муратова Р.Н., к которому были применены указанные нормы, в том числе в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемое решение Камчатского краевого суда о признании Положения о порядке компенсации в оспариваемой части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу является правильным, законным и обоснованным, а доводы апелляционных жалоб не могут служить поводом для отмены или изменения решения суда, поскольку не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права и норм процессуального права, и не влияют на правильность выводов суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского краевого суда от 12 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Муратова Р.Н., правительства Камчатского края и государственного бюджетного учреждения здравоохранения Камчатского края "Ключевская районная больница" - без удовлетворения.