Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 19 октября 2018 г. N 309-КГ18-10521 Суд отменил принятые ранее судебные акты и признал недействительным решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность осуществления бюджетными и автономными учреждениями федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах

Резолютивная часть определения объявлена 17 октября 2018 года.

Полный текст определения изготовлен 19 октября 2018 года.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент лесного хозяйства) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017 по делу N А76-31284/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.04.2018 по тому же делу

по заявлению Департамента лесного хозяйства о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган) от 27.09.2016 N 12269/07 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Главного управления лесами Челябинской области (далее - Управление лесами), Челябинского областного бюджетного учреждения "Красноармейское лесничество" (далее - ЧОБУ "Красноармейское лесничество").

В заседании приняли участие представители:

от Департамента лесного хозяйства - Борисов А.В.;

от Управления лесами - Согрина Н.А. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

департамент лесного хозяйства обратился в антимонопольный орган с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства на территории Красноармейского лесничества Челябинской области, выразившегося в наделении субъекта - ЧОБУ "Красноармейское лесничество", функциями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Решением антимонопольного органа от 27.09.2016 N 12269/07 отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Управления лесами.

Не согласившись с названным решением, Департамент лесного хозяйства обратился в суд с заявлением о признании недействительным данного ненормативного правового акта.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 13.04.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Департамент лесного хозяйства ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 17.09.2018 кассационная жалоба вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба Департамента лесного хозяйства подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты - отмене по следующим основаниям.

В силу пункта 1 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункты 1 и 2 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 названного Закона (часть 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Так, антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 часть 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Как следует из материалов дела и установлено судами, основанием для вынесения оспариваемого решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства послужило отсутствие, по мнению антимонопольного органа, в действиях Управления лесами признаков нарушения положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

При этом в силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом.

Лесной кодекс Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) предусматривает осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах (пункт 6 часть 1 статьи 83, часть 2 статьи 96, часть 1 статьи 97 настоящего Кодекса).

Согласно пунктам 2.3, 2.4 устава ЧОБУ "Красноармейское лесничество", утвержденного распоряжением управления от 09.04.2015, данное учреждение, учредителем и собственником которого является Челябинская область в лице Управления лесами, наделено полномочиями по выполнению работ (оказанию услуг) для населения и организаций за плату (отвод и таксация лесосек с оформлением соответствующих материалов, проведение рубок лесных насаждений и рубок ухода за лесом, организация и ведение паркового и лесопаркового хозяйства, озеленение городов и населенных пунктов, оказание услуг автомобильного транспорта юридическим и физическим лицам, производство строительных работ, постановка лесных участков на кадастровый учет и др.), а также полномочиями по осуществлению функций федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Таким образом, Управление лесами передало ЧОБУ "Красноармейское лесничество", которое является хозяйствующим субъектом в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции, функции и права органов государственного контроля и надзора.

Признавая правомерным отказ антимонопольного органа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Управления лесами, суды трех инстанций исходили из того, что положениями части 2.1 статьи 96 и части 2 статьи 97 Лесного кодекса предусмотрены исключения из установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета на наделение государственного учреждения, в том числе бюджетного, правом осуществления государственных функций.

Между тем судами не учтено следующее.

В силу части 2.1 статьи 96, части 2 статьи 97 Лесного кодекса федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) и федеральный государственный пожарный надзор в лесах могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 названного Кодекса.

При этом следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее - Бюджетный кодекс).

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (часть 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", далее - Закон о некоммерческих организациях).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (статья 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", далее - Закон об автономных учреждениях).

Исходя из системного толкования положений статьи 6 Бюджетного кодекса, статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях", статьи 2 Закона об автономных учреждениях, пункта 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 N 1505-р, для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами; автономное учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

В настоящее время действующим законодательством не предусмотрена возможность осуществления бюджетными и автономными учреждениями федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Таким образом, вопреки доводам антимонопольного органа и выводам судов трех инстанций, в действиях Управления лесами, наделившего хозяйствующий субъект - ЧОБУ "Красноармейское лесничество", функциями и правами органов государственного контроля и надзора, содержатся признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, выводы судов трех инстанций об отсутствии в рассматриваемом случае у антимонопольного органа правовых оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по обращению Департамента лесного хозяйства являются ошибочными, не соответствующими положениям пунктов 1, 2 части 2 статьи 39 Закона о конкуренции.

С учетом изложенного, принятые по делу судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятые с существенным нарушением норм материального права.

Требование Департамента лесного хозяйства подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.09.2017 по делу N А76-31284/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13.04.2018 по тому же делу отменить.

Требование Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 27.09.2016 N 12269/07 об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.