Решение Верховного Суда РФ от 1 марта 2018 г. N АКПИ17-1185 Об отказе в признании недействующими пунктов 4 и 9 Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология", утв. приказом Министерства здравоохранения РФ от 15 ноября 2012 г. N 919н

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр интегративной медицины - ИнАлМед" о признании частично недействующими пунктов 4 и 9 Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология", утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 919н, установил:

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 919н (далее - Приказ) утвержден Порядок оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология" (далее - Порядок). Нормативный правовой акт 29 декабря 2012 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), N 26512, и 11 апреля 2013 г. опубликован в "Российской газете".

Пунктом 4 Порядка предусмотрено, что медицинская помощь по профилю "анестезиология и реаниматология" может оказываться в следующих условиях: вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой медицинской помощи, а также в транспортных средствах при медицинской эвакуации); амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение); в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения); стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение).

Согласно пункту 9 Порядка первичная специализированная медико-санитарная помощь и специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь по профилю "анестезиология и реаниматология" оказывается в медицинских организациях или ее структурных подразделениях: в группе анестезиологии-реанимации для взрослого населения; в отделении анестезиологии-реанимации для взрослого населения; в отделении анестезиологии-реанимации с палатами реанимации и интенсивной терапии для взрослого населения; в отделении реанимации и интенсивной терапии для взрослого населения; в центре анестезиологии-реанимации для взрослого населения.

Общество с ограниченной ответственностью "Центр интегративной медицины - ИнАлМед" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 4 Порядка в той части, в которой он не предусматривает оказание амбулаторной помощи по профилю "анестезиология и реаниматология" на дому при вызове медицинского работника, и пункта 9 Порядка в той мере, в какой он не допускает оказание первичной специализированной медико-санитарной помощи по профилю "анестезиология и реаниматология" вне места осуществления медицинской организацией лицензируемого вида деятельности, а устанавливает оказание такой помощи исключительно в медицинских организациях или ее структурных подразделениях, ссылаясь на то, что они противоречат статьям 32 и 33 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ), согласно которым медико-санитарная помощь может оказываться в амбулаторных условиях (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника, и нарушают право административного истца, получившего в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, лицензию на медицинскую деятельность при осуществлении доврачебной, амбулаторно-поликлинической, первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи по профилю "анестезиология и реаниматология", на осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности, разрешенной законом, не позволяют оказывать пациентам медицинские услуги по профилю "анестезиология и реаниматология" в амбулаторных условиях, возлагая на него дополнительные обязанности по созданию структурных подразделений медицинской организации.

В судебном заседании представители административного истца Лоухина Ю.А., адвокат Садиков Т.К. и Генеральный директор Общества Леонченко В.В. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав России) и Минюст России в письменных возражениях указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, оспариваемые положения Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Минздрава России Андре А.А. и представитель Минюста России Симочкина Н.И. просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения сторон, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые основы регулирования отношений, возникающих в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, определены Федеральным законом N 323-ФЗ, в соответствии с которым медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (статья 1, части 1 и 2 статьи 37).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, включая вопросы медицинской помощи, согласно пункту 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608, является Минздрав России, наделенный полномочиями на принятие во исполнение и на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации порядка оказания медицинской помощи (подпункт 5.2.17 пункта 5).

Во исполнение предоставленных полномочий, а также с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования Минздрав России утвердил Порядок.

Под медицинской помощью Федеральный закон N 323-ФЗ понимает комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пункт 3 статьи 2).

Статья 32 поименованного федерального закона закрепляет, что медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам оказания такой помощи (первичная медико-санитарная помощь, специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь, скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь, паллиативная медицинская помощь; по условиям оказания такой помощи (вне медицинской организации (по месту вызова бригады скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации), амбулаторно (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника, в дневном стационаре (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), стационарно (в условиях, обеспечивающих круглосуточное медицинское наблюдение и лечение); по форме оказания такой помощи (экстренная, неотложная, плановая) (части 1-4).

Частью 5 данной статьи предусмотрено, что положение об организации оказания медицинской помощи по видам, условиям и формам оказания такой помощи устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

По смыслу статьи 33 Федерального закона N 323-ФЗ, первичная медико-санитарная помощь оказывается в соответствии с установленными порядками оказания отдельных видов (по профилям) медицинской помощи и стандартами медицинской помощи и включает следующие виды: первичную доврачебную медико-санитарную помощь, которая оказывается фельдшерами, акушерами и другими медицинскими работниками со средним медицинским образованием; первичную врачебную медико-санитарную помощь, оказываемую врачами-терапевтами, врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами, врачами-педиатрами участковыми и врачами общей практики (семейными врачами); первичную специализированную медико-санитарную помощь, которая оказывается врачами-специалистами, включая врачей-специалистов медицинских организаций, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь (части 3-5).

Указанные виды первичной медико-санитарной помощи приводятся в пункте 10 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 15 мая 2012 г. N 543н (далее - Положение) в соответствии с частью 5 статьи 32 Федерального закона N 323-ФЗ, а также в пункте 7 Порядка.

В силу взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 части 3 статьи 32 и части 6 статьи 33 указанного федерального закона первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторных условиях (в условиях, не предусматривающих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения), в том числе на дому при вызове медицинского работника) и в условиях дневного стационара (в условиях, предусматривающих медицинское наблюдение и лечение в дневное время, но не требующих круглосуточного медицинского наблюдения и лечения).

Из буквального толкования приведенных норм не следует, что первичная медико-санитарная помощь любого вида в обязательном порядке должна оказываться как в амбулаторных условиях, так и в условиях дневного стационара. Иное их толкование означало бы отсутствие необходимости разделения первичной медико-санитарной помощи на самостоятельные виды, в отношении которых действуют специальные правовые нормы, что противоречит положениям статьи 33 Федерального закона N 323-ФЗ.

Определив основные виды, условия и формы медицинской помощи, законодатель установил, что оказание медицинской помощи по отдельным ее видам, профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) организуется и осуществляется в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, которые утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и включают в себя: этапы оказания медицинской помощи; правила организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача); стандарт оснащения медицинской организации, ее структурных подразделений; рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации, ее структурных подразделений; иные положения исходя из особенностей оказания медицинской помощи (части 1-3 статьи 37).

Из пункта 1 Порядка следует, что им регулируются вопросы оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология" в медицинских организациях. Порядок содержит в себе положения, устанавливающие правила организации деятельности медицинской организации, ее структурных подразделений (групп, отделений, центров), стандарты их оснащения, рекомендуемые штатные нормативы.

Пункт 4 Порядка определяет условия оказания медицинской помощи по профилю "анестезиология и реаниматология" и не устанавливает запрет на оказание первичной медико-санитарной помощи по данному профилю на дому при вызове медицинского работника, так как предусматривает в абзаце третьем оказание медицинской помощи в амбулаторных условиях.

Данный нормативный правовой акт регулирует вопросы оказания первичной, в том числе первичной специализированной медико-санитарной помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология" в медицинской организации, а потому не выделяет в пункте 4 оказание медицинской помощи в амбулаторных условиях на дому при вызове медицинского работника.

В связи с этим довод административного истца о несоответствии пункта 4 Порядка в той части, в которой он не предусматривает оказание амбулаторной помощи по профилю "анестезиология и реаниматология" на дому при вызове медицинского работника, пункту 2 части 3 статьи 32 Федерального закона N 323-ФЗ является несостоятельным.

Правила организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, и в том числе в амбулаторных условиях, установлены Положением.

Пункт 16 части 1 стать 16 Федерального закона N 323-ФЗ допускает установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях.

Исходя из положений статей 32-36 Федерального закона N 323-ФЗ вне медицинской организации может оказываться только скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь, а правила оказания такой помощи, правила организации деятельности выездной бригады скорой медицинской помощи, правила организации деятельности станции скорой медицинской помощи и организация деятельности ее структурного подразделения определены Порядком оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденным приказом Минздрава России от 20 июня 2013 г. N 388н.

Федеральный закон N 323-ФЗ, закрепляя положения о том, что первичная, в том числе первичная специализированная, медико-санитарная помощь может быть оказана в амбулаторных условиях, в том числе на дому при вызове медицинского работника, не предусматривает оказание данного вида медицинской помощи в условиях вне медицинской организации.

Соответственно, утверждение административного истца о том, что пункт 9 Порядка ограничивает его права на оказание первичной специализированной медико-санитарной помощи по профилю "анестезиология и реаниматология" вне места осуществления медицинской организацией лицензируемого вида деятельности, основано на неправильном толковании норм материального права.

По смыслу регулируемых Порядком вопросов, содержащийся в нем пункт 9 устанавливает лишь структурные подразделения медицинской организации, в которых может быть оказана первичная специализированная медико-санитарная помощь и специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь по профилю "анестезиология и реаниматология" при условии, что такая помощь оказывается в медицинской организации, какие-либо права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает и не возлагает на него какие-либо обязанности, не предусмотренные федеральным законодательством.

Пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Центр интегративной медицины - ИнАлМед" о признании частично недействующими пунктов 4 и 9 Порядка оказания медицинской помощи взрослому населению по профилю "анестезиология и реаниматология", утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. N 919н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.