Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 302-КГ17-13396 Суд отменил апелляционное и кассационное постановления, оставив в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействительным предписания уполномоченного органа, поскольку для вынесения оспариваемого предписания в силу его ускоренного защитного и обеспечительного характера и с учетом достаточности сведений, полученных органом в ведомственном порядке, объективно не требовалось проведения проверки деятельности общества

Резолютивная часть определения объявлена 24 января 2018 г.

Полный текст определения изготовлен 31 января 2018 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Павловой Н.В.,

судей Прониной М.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю на постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.01.2017 и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.06.2017 по делу N А33-16286/2016 Арбитражного суда Красноярского края по заявлению общества с ограниченной ответственностью Производственно-торговая компания "АРТА" о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю от 20.05.2016 N 2375/з.

В заседании приняли участие представители:

- от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю: Лузина Н.Н.;

- от общества с ограниченной ответственностью "Производственно- торговая компания "АРТА": Апуник П.П., Ростовцев Е.Г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в адрес Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю (далее - управление) из Управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области, Приморскому краю, Республике Бурятия, Республике Хакасия, Амурской области, Службы по ветеринарному надзору Красноярского края поступила информация о выявлении несоответствия молока питьевого, производства общества с ограниченной ответственностью "Производственно-торговая компания "АРТА" (далее - общество, ООО ПТК "АРТА, заявитель), требованиям Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции" с приложением протоколов лабораторных испытаний от 27.01.2016 N 488, от 17.02.2016 N 297.1, от 13.01.2016 N 14917, от 19.11.2015 N ABF0012039, отчетов о выявлении продукции, не отвечающей требованиям ветеринарных санитарных норм и правил от 22.04.2016 N 120333, N 120332.

На основании проверки поступившей информации установлено, что согласно протоколам лабораторных испытаний от 21.04.2016 N 5499 образца молока питьевого ультра - пастеризованного "Млада счастье в дом", м.д.ж. 3,2%, дата изготовления 03.03.2016, от 27.01.2016 N 488 образца молока питьевого ультра - пастеризованного "Млада счастье в дом", м.д.ж. 3.2%, дата изготовления 12.12.2015, от 17.02.2016 N 2971 образца молока питьевого ультра - пастеризованного длительного хранения "Полдень", м.д.ж. 3.2, дата изготовления 01.12.2015, от 13.01.2016 N 14917 образца молока питьевого ультра - пастеризованного "Млада", м.д.ж. 3.2, дата изготовления 23.10.2015, от 22.04.2016 N 120332 образца молока питьевого ультра - пастеризованного длительного хранения "Полдень", м.д.ж. 3.2, дата изготовления 01.02.2016, от 19.11.2015 N ABF0012309 образца молока питьевого ультра - пастеризованного "Млада счастье в дом", м.д.ж. 2.5%, дата изготовления 16.09.2015, от 25.04.2016 N 12033 образца питьевого молока ультра - пастеризованного "Млада", м.д.ж. 3.2, дата изготовления 07.03.2016 (декларации о соответствии ТС NN RU Д-RUАЯ08.В.02598, RU Д-RUАЯ.В.01660) данные продукты не соответствуют требованиям ГОСТ 31450-13 "Молоко питьевое. Технические условия", Техническому регламенту Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", Техническому регламенту Таможенного союза 022/2011 "Пищевая продукция в части ее маркировки", так как имеют признаки фальсификации по жировому составу, не соответствуют по группе чистоты и по количеству сухого обезжиренного молочного остатка (СОМО).

С целью принятия незамедлительных мер по предотвращению причинения имущественного вреда, вреда жизни и здоровью граждан при обороте данной продукции, либо угрозы причинения такого вреда, обществу выдано предписание от 20.05.2016 N 2375/з о немедленном приостановлении действия деклараций о соответствии ТС N RU Д- RUАЯ08.В.02598, дата регистрации 29.12.2015, N RU Д-RUАЯ.В.01660, дата регистрации 18.07.2013 молока питьевого ультрапастеризованного, массовая доля жира 2.5%, 3.2%.

Общество, полагая, что указанным предписанием нарушены его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного ненормативного правового акта недействительным.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 27.10.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд пришел к выводу о том, что при вынесении предписания управление действовало в пределах своих полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов, Закон N 29-ФЗ), Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании, Закон N 184-ФЗ), и не допустило нарушения норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.01.2017, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.06.2017, решение суда первой инстанции отменено и заявленные обществом требования удовлетворены, предписание управления от 20.05.2016 N 2375/з признано недействительным.

Суды апелляционной и кассационной инстанции пришли к выводу о нарушении управлением прав общества, так как оспариваемое предписание выдано без проведения проверки в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ. Как указали суды, выдаче предписания об устранении выявленных нарушений предшествует регламентированная процедура проведения проверки, грубые нарушения которой в силу положений статьи 20 данного Закона влекут недействительность результатов проверки и, как следствие, недействительность выданных по результатам такой проверки предписаний.

В кассационной жалобе управление ставит вопрос об отмене судебных актов арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 07.12.2017 кассационная жалоба управления вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представителями общества заявлено ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае (далее - Уполномоченный).

В соответствии со статьей 53.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации, могут либо сами обратиться в суд, и в таком случае выступают в качестве истца; либо вправе вступить в дело на стороне истца или ответчика в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

Согласно части 4 статьи 291.12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации принимают участие лица, участвующие в деле, их представители, иные лица, подавшие кассационные жалобу, представление, если их права и законные интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым судебным актом.

В данном деле Уполномоченный заявителем не выступал, в суде первой инстанции в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора не привлекался, с самостоятельной кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации не обращался.

В связи с этим, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказывает в удовлетворении указанного ходатайства.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.

Исходя из положений части 1 статьи 1, части 2 статьи 15, статьи 18, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в правовом государстве вмешательство органов публичной власти в права частных лиц допускается в рамках реализации законных полномочий соответствующего органа и признается правомерным, если использование этих полномочий преследует публично-значимые цели и не приводит к ограничению прав частного лица сверх меры, требуемой для достижения указанной цели (принцип соразмерности).

Оспариваемое по настоящему делу предписание принято управлением в рамках проведения государственного надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, одной из целей которого согласно положениям абзацев десятого и тринадцатого статьи 1, пункта 2 статьи 3, статье 4 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов является исключение (пресечение) ситуаций, когда в обороте находятся пищевые продукты, не отвечающие нормативным требованиям безопасности, включая требования технических регламентов - продукты, в отношении обычного использования которых отсутствует обоснованная уверенность относительно их безвредности и безопасности для здоровья.

Согласно статье 13 Закона N 29-ФЗ к отношениям, связанным с государственным надзором в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов применяются, в том числе, положения Закона о техническом регулировании.

На основании пунктов 1 и 3 статьи 39 Закона о техническом регулировании в случае, если орган государственного контроля (надзора) обладает достоверной информацией о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе выдать предписание о приостановке реализации продукции.

Положениями пункта 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании закреплено право органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия продукции, что согласно пункту 2 статьи 28 Закона N 184-ФЗ влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.

Таким образом, установленная законом мера в виде приостановления действия декларации соответствия пищевой продукции в связи с нарушением требований технических регламентов носит ускоренный защитный и обеспечительный характер - она применяется органами государственного контроля (надзора) при наличии достоверных сведений (документов), подтверждающих несоответствие продукции нормативным требованиям, и в случаях, когда промедление в принятии данной меры способно повлечь причинение вреда жизни или здоровью граждан.

Принимая во внимание существенный характер ограничения деятельности изготовителя пищевой продукции или иного лица, в отношении которого вынесено предписание, исходя из положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, подпункта 4 пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 23 Закона N 294-ФЗ, такому лицу должна быть гарантирована возможность защиты в административном и (или) судебном порядке от неправомерного приостановления действия сертификата соответствия продукции по основаниям, связанным с необоснованностью и (или) несоразмерностью данной меры.

В силу части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что применение оспариваемого ненормативного правового акта приводит к нарушению (в том числе несоразмерному ограничению) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд признает такой акт недействительным.

Однако по настоящему делу такого рода основания для признания предписания недействительным отсутствуют.

Судами установлено, что оспариваемое предписание вынесено на основании информации, поступившей из органов, осуществляющих государственный контроль о качестве и безопасности пищевых продуктов в целом ряде регионов, на территории которых распространяется изготовленная обществом продукция, с приложением протоколов лабораторных испытаний от 27.01.2016 N 488, от 17.02.2016 N 297.1, от 13.01.2016 N 14917, от 19.11.2015 N ABF0012039, отчетов о выявлении продукции, не отвечающей требованиям ветеринарных санитарных норм и правил от 22.04.2016 N 120333, N 120332.

Согласно данным документам в образцах питьевого молока, произведенного обществом, имеются признаки фальсификации по жировому составу, выявлено несоответствие по группе чистоты и по количеству сухого обезжиренного молочного остатка, что не отвечает требованиям Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции".

Признавая указанные сведения достоверными, суд первой инстанции исходил из того, что лабораторные исследования в отношении образцов молочной продукции проведены аккредитованными испытательными лабораторными центрами, имеющими необходимые аттестаты аккредитации, а сведения о нарушении установленных нормативов качества и безопасности пищевой продукции поступили в управление из различных источников, расположенных в разных субъектах Российской Федерации. Эти выводы суда первой инстанции по существу не оспорены обществом и не опровергнуты в обжалуемых судебных актах, принятых судами апелляционной и кассационной инстанций.

Материалы дела также не позволяют сделать вывод о том, что вменяемые обществу нарушения по своему характеру не влияют на безопасность изготавливаемой молочной продукции. Напротив, как указано в пункте 1 Технического регламента Таможенного союза 033/2013 "О безопасности молока и молочной продукции", данный документ разработан в целях защиты жизни и здоровья человека, окружающей среды, жизни и здоровья животных, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей молока и молочной продукции относительно их назначения и безопасности.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что при вынесении предписания управление действовало во исполнение статьи 4 Закона о качестве и безопасности пищевых продуктов и в пределах полномочий, предоставленных пунктом 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании.

Примененная к обществу мера также не является несоразмерной и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку в ее основе лежит публично-значимая цель охраны здоровья граждан, выдача оспариваемого предписания направлена на достижение указанной цели, приостановление действия сертификата способно обеспечить ее эффективное достижение, а ограничения деятельности общества, обусловленные выдачей предписания, соответствуют характеру допущенных нарушений (не нарушают баланс частных и публичных интересов).

Вывод судов апелляционной и кассационной инстанции о допустимости вынесения предписания о приостановлении или прекращении действия декларации соответствия только при условии проведения выездной проверки деятельности общества не может быть признан правильным.

Судами не учтено, что проведение проверок не является единственной формой государственного контроля (надзора).

В соответствии с пунктом 8 Положения о государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2000 N 987 (редакция от 05.06.2013) "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", уполномоченные органы помимо проведения проверок также вправе осуществлять государственный надзор посредством расследования.

Для вынесения оспариваемого предписания в силу его ускоренного защитного и обеспечительного характера и с учетом достаточности сведений (документов), полученных управлением в ведомственном порядке, объективно не требовалось проведения проверки деятельности общества. При этом право на судебную защиту обществу было обеспечено. При рассмотрении настоящего дела общество указывало на то, что результаты указанных выше исследований не являются достоверными. При этом общество приводило доводы, которые, однако, требуют наличия специальных познаний для их оценки, представления относимых и допустимых доказательств. Следовательно, доводы общества могли быть подтверждены с использованием соответствующих доказательств, проведения таких процессуальных действий, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, как вызов и допрос специалиста, проведение экспертизы. Однако соответствующих ходатайств общество не заявляло.

При таком положении Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что оспариваемые судебные акты арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанции подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального права, повлиявшим на исход дела, а решение суда первой инстанции - подлежит оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 26.01.2017 по делу N А33-16286/2016 Арбитражного суда Красноярского края и постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 05.06.2017 по тому же делу отменить.

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 27.10.2016 оставить в силе.