Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 13 октября 2017 г. N 305-КГ17-8138 Суд отменил принятые ранее судебные акты и направил на новое рассмотрение дело об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа о признании общества нарушавшим антимонопольное законодательство, поскольку при вынесении оспариваемых решения и предписания ответчик вышел за рамки полномочий, предоставленных ему законодателем

Резолютивная часть определения объявлена 11 октября 2017 г.

Полный текст определения изготовлен 13 октября 2017 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Завьяловой Т.В.,

судей Антоновой М.К., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе публичного акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть" (далее - общество, ПАО "НК "Роснефть") на решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016 по делу N А40-93344/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2017 по тому же делу по заявлению общества о признании незаконными решения Федеральной антимонопольной службы (далее - антимонопольный орган, ФАС России) от 13.01.2016 по делу N 223ФЗ-5/16 в части пунктов 2, 3, 4 и предписания от 13.01.2016 N 223ФЗ-5/16, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "Север-Сервис Комплект" (далее - общество "Север-Сервис Комплект").

В заседании приняли участие представители:

от публичного акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть" - Суругин Д.Н., Широкова Н.Е.;

от Федеральной антимонопольной службы - Шарова К.К.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в ФАС России поступила жалоба общества "Север-Сервис Комплект" на действия ПАО "НК "Роснефть" (заказчика, организатор закупки) при организации и проведении запроса предложений в электронной форме на право заключения договора на закупку зимней и летней спецодежды для дочерних обществ по лотам NN 4161-1.1-4161-18 (извещение N 31502890947).

Решением антимонопольного органа от 13.01.2016 жалоба общества "Север-Сервис Комплект", рассмотренная в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), признана необоснованной. При этом ФАС России признала организатора закупки - ПАО "НК "Роснефть" нарушившим положения части 1 статьи 2, части 6 статьи 3, пункта 9 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ).

В соответствии с указанным решением антимонопольного органа заказчику выдано предписание от 13.01.2016 N 223ФЗ-5/16 об устранении обществом выявленных нарушений антимонопольного законодательства: отмене протокола, составленного в ходе запроса предложений, повторном проведении процедуры рассмотрения и оценки заявок, поданных на участие в запросе предложений, с учетом решения от 13.01.2016. В случае принятия решения о проведении переторжки предписано учитывать предложения участников, поданные в ходе проведения переторжки. Также обществу предписано продолжить проведение запроса предложений в соответствии с требованиями Закона о закупках, Документации о проведении запроса предложений, Положения компании о закупках товаров, работ, услуг N П2-08 Р-0019, утвержденного Решением Совета директоров ОАО "НК "Роснефть" от 03.04.2015 (далее - Документация о закупках).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, ПАО "НК "Роснефть" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании указанных ненормативных правовых актов недействительными.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016, в удовлетворении заявленных требований обществу отказано.

Арбитражный суд Московского округа постановлением от 14.03.2017 оставил указанные судебные акты без изменения.

Отказывая в удовлетворении заявленных обществом требований и признавая оспариваемые акты антимонопольного органа законными и обоснованными, суды трех инстанций исходили из того, что при рассмотрении жалобы на действия заказчика ФАС России действовала в пределах полномочий, предоставленных данному органу действующим законодательством в сфере контроля за закупками товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и в установленном процессуальном порядке.

Суды также признали правомерными выводы антимонопольного органа о допущенных со стороны общества нарушениях положений части 1 статьи 2, части 6 статьи 3 Закона о закупках, несоответствии требований, установленных в пункте 3.3.1 Документации, пункту 3.2.2 указанной Документации. Данное нарушение повлекло необоснованный, по мнению ФАС России, отказ ряда компаний в допуске к участию в проведенной закупочной процедуре.

Кроме того, суды поддержали позицию антимонопольного органа о допущенных со стороны общества нарушениях при формировании требований к участникам закупки, изложенных в Блоке 8 Документации о закупках.

В кассационной жалобе ПАО "НК "Роснефть" ставит вопрос об отмене судебных актов арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав общества.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 04.09.2017 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия полагает, что кассационная жалоба общества подлежит удовлетворению, а принятые по настоящему делу судебные акты трех инстанций - отмене по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Законом N 223-ФЗ, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.

Эти основания установлены в части 10 статьи 3 Закона о закупках, согласно которой антимонопольные органы рассматривают жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Законом N 223-ФЗ размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе);

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Перечисленные в данной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Аналогичная правовая позиция ранее уже высказывалась Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определениях от 11.04.2017 N 304-КГ16-17592, от 02.10.2017 N 309-КГ17-7502.

Вопреки доводам ФАС России и выводам судов, положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями. Данная норма в силу своего процедурного характера не может рассматриваться как расширяющая перечень оснований, в пределах которых антимонопольный орган обладает полномочиями по рассмотрению жалоб, а лишь допускает возможность вынесения решения по итогам рассмотрения жалобы участника закупки с учетом всех нарушений, связанных с обеспечением информационной прозрачности закупок и упомянутых в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

В отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона N 223-ФЗ является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

Таким образом, воля законодателя не направлена на то, чтобы предоставить антимонопольному органу тот же объем полномочий по оперативному вмешательству в закупки, какими данный орган в силу положений части 1 статьи 99, части 1 статьи 105 Закона о контрактной системе, пункта 4.2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции обладает в отношении закупок для публичных нужд и в иных случаях, когда проведение торгов является обязательным в соответствии с законодательством.

С учетом изложенного, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Оспоренное обществом решение ФАС России таких оснований не содержит, а мотивировано иными имевшимися с точки зрения антимонопольного органа нарушениями, что исключало возможность рассмотрения поданной обществом "Север-Сервис Комплект" жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

При указанных обстоятельствах у судов отсутствовали правовые основания для признания законными решения и предписания антимонопольного органа.

Следовательно, принятые по делу судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, а заявление общества - подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 29.07.2016 по делу N А40-93344/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2017 по тому же делу отменить.

Заявление публичного акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть" удовлетворить.

Признать незаконными решение Федеральной антимонопольной службы от 13.01.2016 в части пунктов 2, 3, 4, а также предписание от 13.01.2016 N 223ФЗ-5/16.