Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 26 сентября 2017 г. N 307-АД17-6188 При новом рассмотрении дела о признании незаконным постановления уполномоченного органа о привлечении общества к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка суду необходимо дать оценку доводам общества о том, что фактический способ использования спорного земельного участка соответствует основному разрешенному виду его использования

Резолютивная часть определения объявлена 20 сентября 2017 г.

Полный текст определения изготовлен 26 сентября 2017 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Першутова А.Г.,

судей Прониной М.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "ДОРИНДА" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2016 по делу N А56-5983/2016 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.02.2017 по тому же делу по заявлению акционерного общества "ДОРИНДА" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу о признании незаконным и отмене постановления от 29.12.2015 N 1229/15 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и о признании недействительным предписания от 29.12.2015 N 1229/15/1 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

В заседании приняли участие представители:

акционерного общества "ДОРИНДА" - Зотов В.В., Немирко Е.Ю.;

Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу - Гуринова Е.С.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г., выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации установила:

акционерное общество "ДОРИНДА" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу (далее - административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 29.12.2015 N 1229/15 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и о признании недействительным предписания от 29.12.2015 N 1229/15/1 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.05.2016 требования общества удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2016 решение суда первой инстанции отменено, обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Северо-Западного округа постановлением от 14.02.2017 отменил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Общество обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные постановления судов апелляционной и кассационной инстанций, в которой просит их отменить, оставив в силе решение суда первой инстанции.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Першутова А.Г. от 14.08.2017 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия установила следующее.

Постановлением административного органа от 29.12.2015 N 1229/15 общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей за использование земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием.

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи обществу предписания от 29.12.2015 N 1229/15/1 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Не согласившись с указанными постановлением и предписанием административного органа, общество оспорило их в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Рассматривая настоящий спор, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом состава вмененного обществу правонарушения и признал незаконным оспариваемое постановление административного органа, отменив его. Кроме того, признал недействительным и оспариваемое предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, поскольку в отсутствие доказательств того, что общество в установленном порядке изменило вид разрешенного использования спорного земельного участка "для размещения промышленных объектов", размещение обществом на этом земельном участке объектов торговли и автостоянки образуют состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции признал правомерными оспариваемые постановление административного органа о привлечении к ответственности и предписание, отказав обществу в удовлетворении заявленных требований.

Суд кассационной инстанции, ссылаясь на положения статей 27, 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 30.1 КоАП РФ, пункта 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и пункта 10 раздела VI Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации от 24.12.2014, пришел к выводу о неподведомственности настоящего спора арбитражному суду, поскольку оспариваемым постановлением административного органа обществу вменяется нарушение требований законодательства в области окружающей среды и природопользования. При этом в отношении заявленного обществом требования о признании недействительным предписания об устранении нарушения земельного законодательства суд кассационной инстанции пришел к аналогичным выводам во избежание недопустимой конкуренции судебных актов.

На основании изложенного, суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и прекратил производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Однако указанные выводы суда кассационной инстанции нельзя признать правомерными.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

В частности, рассмотрение дел об оспаривании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности отнесено к предметной компетенции (подведомственности) арбитражных судов на основании части 3 статьи 30.1 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 (редакция от 10.11.2011 г.) "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в случае, если юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем совершено административное правонарушение, связанное с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соблюдение данного критерия должно учитываться в каждом конкретном случае, в том числе, исходя из обстоятельств совершения административного правонарушения, приведенных в оспариваемом постановлении административного органа.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ заключается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной данной нормой, послужило использование земельного участка для размещения торгово-развлекательного комплекса и стоянки автомобилей в связи с ведением обществом торговой деятельности, что согласно постановлению административного органа не соответствует установленному для данного земельного участка виду разрешенного использования (размещение промышленных объектов).

Следовательно, административное правонарушение объективно связано с осуществлением заявителем предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку нецелевое использование земельного участка является неотъемлемой составляющей торговой деятельности общества и непосредственным образом обусловлено ее ведением.

В целях исключения противоречий при определении компетенции судов в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (2014) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) разъяснено, что в тех случаях, когда объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, в любом случае подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Названный перечень не подлежит расширительному истолкованию.

Между тем, как следует из содержания оспариваемого постановления административного органа, дело об административном правонарушении возбуждено в отношении общества по результатам контроля за соблюдением земельного законодательства.

Противоправность поведения общества, как она установлена административным органом, состоит в несоблюдении требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого общество привлечено к ответственности в качестве субъекта предпринимательской (экономической) деятельности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Следовательно, у суда кассационной инстанции отсутствовали основания для вывода о рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций с нарушением правил предметной компетенции (подведомственности).

Суд кассационной инстанции, прекращая производство по делу, также не принял во внимание, что установление предметной компетенции судов (подведомственности) по делам об административных правонарушениях имеет своей целью обеспечить надлежащую реализацию права на судебную защиту лицам, привлеченным к административной ответственности.

Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации (части 1 и 2) каждому гарантируется возможность обжалования в суде решений органов государственной власти и в силу статьи 18 Конституции Российской Федерации именно реализация данного права должна определять смысл, содержание и применение законов (верховенство права).

Принимая во внимание, что статьей 3 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" установлен принцип единства судебной системы, само по себе нарушение норм, разграничивающих предметную компетенцию судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, не является безусловным основанием для прекращения производства по возбужденному арбитражным судом делу, в рамках рассмотрения которого лицо, привлеченное к административной ответственности, фактически реализовало свое право на судебную защиту и такое нарушение не могло привести к неправильному разрешению дела.

В данном случае суд первой инстанции принял заявление общества к своему производству и рассмотрел по существу вопрос о законности постановления административного органа. Административный орган не заявил возражений относительно компетенции арбитражного суда до начала рассмотрения дела в суде первой инстанции, в частности, не просил о прекращении производства по делу до начала судебного разбирательства.

В свою очередь кассационная жалоба общества на постановление арбитражного суда апелляционной инстанции осталась не рассмотренной, что свидетельствует об ущемлении права заявителя на судебную защиту. При этом определением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 23.05.2016 по делу N 12-393/2016 прекращено производство по жалобе защитника общества на постановление административного органа, являвшееся предметом оспаривания по настоящему делу.

С учетом изложенного Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит, что прекращение производства по настоящему делу в части требования об оспаривании постановления административного органа привело к несоразмерному ограничению общества в возможности реализовать свое право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации, что указывает на существенный характер нарушений норм процессуального права, допущенных судом кассационной инстанции.

Не основан на законе и вывод суда кассационной инстанции о прекращении производства по делу в части разрешения требования о признании недействительным предписания от 29.12.2015 об устранении выявленного нарушения законодательства.

Указанное предписание (представление), выданное административным органом, является ненормативным правовым актом, возможность принятия которого предусмотрена статьей 29.13 КоАП РФ.

Компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов установлена подпунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не содержит исключений в зависимости от сферы законодательства, в связи с нарушением норм которого принят оспариваемый в арбитражном суде ненормативный правовой акт.

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, может быть обжаловано в арбитражный суд совместно с постановлением административного органа, либо отдельно - в последнем случае дело рассматривается в порядке, определенном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, соединение в одном заявлении требования о признании незаконным (об отмене) постановления административного органа и требования о признании недействительным предписания (представления) допускается частью 1 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в целях процессуальной экономии и не может влечь за собой последствия в виде полного прекращения производства по делу в том случае, когда рассмотрение одного из названных требований не входит в предметную компетенцию арбитражных судов.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемое постановление суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поскольку законность постановления суда апелляционной инстанции не проверялась судом кассационной инстанции по существу спора и доводам общества, изложенным в кассационной жалобе на постановление суда апелляционной инстанции, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду кассационной инстанции следует проверить доводы кассационной жалобы общества на постановление суда апелляционной инстанции по существу, дав оценку утверждениям общества и выводам суда первой инстанции о том, что фактический способ использования земельного участка соответствует основному разрешенному виду использования, установленному правовыми актами Санкт-Петербурга, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14.02.2017 по делу N А56-5983/2016 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Северо-Западного округа.