Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 июля 2017 г. N 72-КГ17-2 О признании частично не действующим постановления администрации муниципального района "Хилокский район" от 6 февраля 2015 г. N 125 "О квотировании рабочих мест для отбывания наказаний в виде обязательных и исправительных работ осужденными без изоляции от общества"

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

рассмотрела административное дело по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ТеплоВодоСнаб" на решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 17 июня 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 31 августа 2016 года, которыми отказано в удовлетворении административного иска ООО "ТеплоВодоСнаб" о признании недействующими пунктов 2, 3, 3.1 и 3.2 постановления администрации муниципального района "Хилокский район" от 6 февраля 2015 года N 125 "О квотировании рабочих мест для отбывания наказаний в виде обязательных и исправительных работ осужденными без изоляции от общества".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е. полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

6 февраля 2015 года администрацией муниципального района "Хилокский район" Забайкальского края принято постановление N 125 "О квотировании рабочих мест для отбывания наказаний в виде обязательных и исправительных работ осужденными без изоляции от общества" (далее - постановление).

Пунктом 2 данного постановления утвержден согласованный с филиалом по Хилокскому району Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Забайкальскому краю перечень организаций и количество квотируемых рабочих мест для отбывания наказаний в виде обязательных и исправительных работ осужденными без изоляции от общества (приложение N 2) (далее - перечень).

Согласно порядковому номеру 4 приложения N 2 в названный перечень включено ООО "ТеплоВодоСнаб" с указанием двух квотируемых рабочих мест: 1 место для отбывания наказаний в виде обязательных работ и 1 место для отбывания наказаний в виде исправительных работ.

Пунктом 3 постановления на руководителей организаций, указанных в Перечне возложена обязанность обеспечить:

назначение должностных лиц, ответственных за организацию труда осужденных к обязательным и исправительным работам, учет отработанного ими времени, контроль за выполнением осужденными определенных для них работ (подпункт 3.1);

уведомление уголовно - исполнительной инспекции: о количестве проработанных осужденными часов и дней, об уклонении осужденных от отбывания наказания, предварительное уведомление о переводе осужденного на другую должность (подпункт 3.2).

ООО "ТеплоВодоСнаб" (далее - Общество) обратилось в суд с административным иском, оспаривая по существу пункты 2 и 3 постановления, поскольку в заявлении ошибочно посчитало подпункты 3.1 и 3.2 пункта 3 пунктами 3.1 и 3.2. В обоснование требований ссылалось на то, что действующим законодательством органы местного самоуправления не наделены полномочием на принятие данного акта в оспариваемой части, которым на Общество возложены обязанности, не предусмотренные законом.

Решением Хилокского районного суда Забайкальского края от 17 июня 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 31 августа 2016 года, отказано в удовлетворении административного иска ООО "ТеплоВодоСнаб".

Определением судьи Забайкальского краевого суда от 27 октября 2016 года в передаче кассационной жалобы ООО "ТеплоВодоСнаб" для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В кассационной жалобе, поданной ООО "ТеплоВодоСнаб" в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 6 июня 2017 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды сделали вывод о том, что оспариваемый правовой акт принят администрацией муниципального района "Хилокский район" в пределах полномочий, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, права истца не нарушает. При этом оспариваемые нормы не возлагают на руководителей организаций обязанности по резервированию рабочих мест для осужденных. Факт установления квоты служит исключительно для своевременного трудоустройства таких лиц с учетом положений части 2 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и достижения цели уголовного наказания.

По мнению судов, поскольку на федеральном уровне отсутствует четкое правовое регулирование отношений, определяющих порядок отбывания наказания в виде обязательных и исправительных работ, в том числе не определены критерии, которыми уполномоченные органы должны руководствоваться при определении мест отбывания наказания, органы местного самоуправления обладают правом на реализацию установленной законом нормы по своему усмотрению.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда и апелляционное определение, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, подлежат отмене исходя из следующего.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (часть 2).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71); трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72).

В силу части 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций в исправлении осужденных.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. Уголовно-исполнительные инспекции согласовывают с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы; контролируют поведение осужденных; ведут суммарный учет отработанного осужденными времени (части 1 и 3 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Аналогичные предписания предусмотрены частью 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

С учетом приведенных правовых норм Судебная коллегия считает правильным вывод судов о том, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено определение вида обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, то есть фактически данными органами определяются организации и предприятия, в которых возможно трудоустройство осужденных и отбывание ими уголовного наказания.

Вместе с тем при разрешении дела судами не учтено, что право органов местного самоуправления на установление квот и возложение на работодателей обязанности по созданию и предоставлению рабочих мест для трудоустройства осужденных, отбывающих наказание в виде исправительных работ, действующим законодательством не предусмотрено.

Положениями статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что правоотношения между работником и работодателем регулируются трудовым законодательством.

Частью 1 статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено право, а не обязанность работодателя заключить трудовой договор с работником в порядке и на условиях, которые установлены кодексом.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) и заключение трудового договора с конкретным лицом, является правом, а не обязанностью работодателя, а также того, что Кодекс не содержит норм, обязывающих работодателя заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения.

В случаях и порядке, которые установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации, трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате направления на работу уполномоченными в соответствии с федеральным законом органами в счет установленной квоты.

Так, в силу статьи 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов.

Подобное положение содержится в статье 16 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" для трудоустройства лиц, страдающих психическими расстройствами.

Таким образом, квоты федеральным законом установлены для социально незащищенных лиц: инвалидов, лиц страдающих психическими расстройствами. Лица, осужденные по приговору суда к отбытию наказания в виде исправительных или обязательных работ, не относятся к числу социально - незащищенных, федеральное законодательство не содержит положений, дающих право органам местного самоуправления без согласия работодателя устанавливать для них квоты для приема на работу, как гарантии трудоустройства.

Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении и толковании норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, судебные постановления подлежат отмене.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Хилокского районного суда Забайкальского края от 17 июня 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 31 августа 2016 года отменить, принять по делу новое решение которым административный иск ООО "ТеплоВодоСнаб" удовлетворить.

Признать недействующими с момента принятия настоящего решения пункты 2 и 3 постановления администрации муниципального района "Хилокский район" от 6 февраля 2015 года N 125 "О квотировании рабочих мест для отбывания наказаний в виде обязательных и исправительных работ осужденными без изоляции от общества" в той мере, в какой их положения распространяются на ООО "ТеплоВодоСнаб".