Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 20 июля 2017 г. N 304-ЭС17-1639 Суд отказал в удовлетворении требования о признании недействительным отказа уполномоченного органа в установлении сервитута на земельный участок, поскольку действующим законодательством не установлены основания предоставления свободного земельного участка, находящегося в публичной собственности и расположенного в полосе отвода автомобильной дороги, гражданину или юридическому лицу только на условиях сервитута

Резолютивная часть определения объявлена 13 июля 2017 г.

Полный текст определения изготовлен 20 июля 2017 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Поповой Г.Г.,

судей Маненкова А.Н. и Попова В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А46-14355/2015 по кассационной жалобе Департамента имущественных отношений администрации города Омска (г. Омск) на решение Арбитражного суда Омской области от 04.07.2016 (судья Яркова С.В.), постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 (судьи Кливер Е.П., Иванова Н.Е., Рыжикова О.Ю) и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2016 (судьи Тамашкина С.Н., Орлова Н.В., Сирина В.В.), при участии представителей общества с ограниченной ответственностью "Прогресс" (г. Омск) Трифонова А.Г. (доверенность от 05.06.2017) и Тумиловича И.Э. (доверенность от 05.06.2017), установила:

общество с ограниченной ответственностью "Прогресс" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействительным отказа Департамента имущественных отношений администрации города Омска (далее - Департамент), изложенного в письме от 01.10.2015 N исх-ДИО/18519, в установлении сервитута на земельный участок с кадастровым номером 55:36:040102:6174 площадью 365 кв. м категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "земли общего пользования под улицей, под размещение коммерческой парковки"; об обязании Департамента в 30-дневный срок со дня вступления судебного акта в законную силу направить Обществу подписанные уполномоченным органом экземпляры проекта соглашения об установлении сервитута в отношении указанного земельного участка с целью размещения коммерческой парковки.

Определением Арбитражного суда Омской области от 03.12.2015 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент городского хозяйства администрации города Омска.

Решением Арбитражного суда Омской области от 04.07.2016, оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2016, требования Общества удовлетворены.

Департамент обратился в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить, в удовлетворении требований отказать.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Дело 30.03.2017 истребовано из Арбитражного суда Омской области.

Определением от 30.05.2017 судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г. жалоба Департамента передана вместе с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г., выслушав объяснения представителей Общества, возражавших против удовлетворения жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судебные акты трех инстанций подлежат отмене по следующим основаниям.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Общество 24.03.2014 обратилось в Департамент с заявлениями о предоставлении в аренду сроком на 5 лет земельных участков площадью 1 457 кв. м и 3 429 кв. м, расположенных по адресу: г. Омск, ул. Фрунзе, д. 40, под размещение коммерческих парковок.

В ответ на указанные обращения Департамент письмом от 16.04.2014 N исх-ДИО/5763 сообщил Обществу о том, что городской комиссией по рассмотрению обращений (заявлений, заявок) о предоставлении земельных участков или их частей, находящихся в муниципальной собственности города Омска или в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, для целей, не связанных со строительством, 08.04.2014 принято решение о невозможности предоставления испрашиваемых земельных участков в связи с наличием на земельных участках инженерных коммуникаций, а также из-за расположения испрашиваемых земельных участков в границах "красных" линий магистрали общегородского районного значения регулируемого движения.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Омской области от 01.07.2014 по делу N А46-7082/2014 указанное выше решение Департамента об отказе в предоставлении земельных участков признано незаконным, на Департамент возложена обязанность утвердить и выдать Обществу схемы расположения земельных участков площадью 1 457 кв. м и 3 429 кв. м, расположенных по адресу: город Омск, ул. Фрунзе, д. 40, под размещение коммерческих парковок на кадастровом плане территории согласно заявлениям от 24.03.2014.

Во исполнение решения Арбитражного суда Омской области от 01.07.2014 по делу N А46-7082/2014 распоряжением Департамента от 30.09.2014 N 5003-р утверждена схема расположения данных земельных участков на кадастровом плане территории, в границах кадастровых кварталов: 55:36:04 01 16 и 55:36:04 01 02, относящихся к категории земель населенных пунктов, с установлением вида разрешенного использования "земли общего пользования под улицей, под размещение коммерческой парковки".

В государственный кадастр недвижимости 06.11.2014 внесены сведения о земельных участках: с кадастровым номером 55:36:040116:2998, площадью 1 997 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "земли общего пользования под улицей, под размещение коммерческой парковки"; с кадастровым номером 55:36:040102:6175 площадью 2 761 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "земли общего пользования под улицей, под размещение коммерческой парковки"; с кадастровым номером 55:36:040102:6174 площадью 365 кв. м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "земли общего пользования под улицей, под размещение коммерческой парковки".

Впоследствии Общество 12.11.2014 обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении перечисленных выше земельных участков в аренду под размещение коммерческих парковок.

Департамент 30.01.2015 проинформировал Общество о том, что по результатам рассмотрения заявления принято решение N исх-ДИО/1412 о невозможности предоставления земельных участков в связи с размещением земельных участков в зоне городского наземного транспорта ИТ-2 в границах полосы отвода автомобильной дороги. Заявителю предложено обратиться в Департамент городского хозяйства администрации г. Омска для решения вопроса о размещении коммерческой парковки в границах полосы отвода автомобильной дороги.

Решением Арбитражного суда Омской области от 10.07.2015 по делу N А46-1385/2015 в удовлетворении требований Общества к Департаменту о признании незаконным решения от 30.01.2015 N исх-ДИО/1412 об отказе в предоставлении в аренду испрашиваемых земельных участков (в том числе, с кадастровым номером 55:36:040102:6174) отказано.

Общество 11.09.2015 направило обращение о создании коммерческой парковки и заключении соглашения об установлении частного сервитута в отношении земельного участка с кадастровым номером 55:36:040102:6174 в адрес мэра города Омска, первого заместителя мэра города Омска, директора Департамента городского хозяйства администрации г. Омска. Данное заявление для рассмотрения по существу и принятия решения было передано в Департамент.

Письмом от 01.10.2015 N исх-ДИО/18519 Департамент сообщил Обществу об отказе в установлении сервитута на основании подпункта 2 пункта 4 статьи 39.26 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), указав, что Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об автомобильных дорогах) допускается использование земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог, однако испрашиваемый земельный участок расположен на землях общего пользования под улицей.

Не согласившись с указанным решением Департамента, заявитель оспорил отказ в установлении частного сервитута для размещения коммерческой парковки.

Удовлетворяя исковые требования, суды исходили из того, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне городского наземного транспорта ИТ-2 в полосе отвода автомобильной дороги и, в силу части 1 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 10 статьи 23, статьи 39.26 ЗК РФ, статьи 3, части 1, пункта 2 части 3, частей 4, 4.1 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах, предоставление земельного участка для размещения объекта дорожного сервиса - коммерческой парковки - возможно только на условиях частного сервитута.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Земельные участки в границах полос отвода автомобильных дорог могут предоставляться в установленном ЗК РФ порядке гражданам и юридическим лицам для размещения объектов дорожного сервиса. Для создания необходимых условий использования автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения соблюдения требований безопасности дорожного движения и обеспечения безопасности граждан создаются придорожные полосы автомобильных дорог. Установление границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использование таких полос отвода и придорожных полос осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности (пункт 3.1 статьи 90 ЗК РФ).

Из пункта 1 статьи 39.1 ЗК РФ следует, что основаниями возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности являются: решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договор купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договор аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договор безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Как разъяснено в Обзоре судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.04.2017, согласно статье 216 ГК РФ сервитут, наряду с правом собственности, является вещным правом.

Пунктом 1 статьи 23 ЗК РФ указано на то, что сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

Правила и порядок предоставления и установления сервитута содержатся в статьях 274-276 ГК РФ.

Пунктом 1 статьи 274 ГК РФ определено, что собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Исходя из положений статьи 39.23 ЗК РФ соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается в случаях, установленных гражданским законодательством, ЗК РФ, другими федеральными законами.

Порядок, условия и случаи установления сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог для прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации, а также для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, размещения и эксплуатации рекламных конструкций устанавливаются Законом об автомобильных дорогах (пункт 10 статьи 23 ЗК РФ).

Из части 4 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах следует, что земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги, предназначенные для размещения объектов дорожного сервиса, установки и эксплуатации рекламных конструкций, могут предоставляться гражданам или юридическим лицам для размещения таких объектов. В отношении земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги, предназначенных для размещения объектов дорожного сервиса, для установки и эксплуатации рекламных конструкций, допускается установление частных сервитутов в порядке, установленном гражданским законодательством и земельным законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных статьей 25 данного закона. Земельные участки для размещения объектов дорожного сервиса, установки и эксплуатации рекламных конструкций в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения предоставляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или Государственной компанией "Российские автомобильные дороги" в случае, если автомобильные дороги переданы ей в доверительное управление.

В соответствии с частью 4.1 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций на условиях частного сервитута. Полномочия собственника земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) при заключении соглашений об установлении частных сервитутов осуществляют владельцы автомобильных дорог. Соглашения об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций заключаются по согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на предоставление данных земельных участков владельцам автомобильных дорог. При этом прекращение права постоянного (бессрочного) пользования данными земельными участками не требуется.

В пункте 13 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах для целей данного Закона приведено понятие объектов дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

При этом по общему правилу, закрепленному в пункте 3 статьи 269 ГК РФ, лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Из части 4.1 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах следует, что соглашения об установлении частных сервитутов заключаются между владельцами автомобильных дорог и собственниками объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, а также для размещения необходимых для функционирования объектов дорожного сервиса мест отдыха и стоянок транспортных средств, установки и эксплуатации рекламных конструкций. Такое соглашение заключается владельцем автомобильной дороги, которому земельный участок передан на праве постоянного (бессрочного) пользования, по согласованию с собственником земельного участка в лице органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление данных земельных участков.

Таким образом, ни положениями Земельного кодекса Российской Федерации, ни Закона об автомобильных дорогах не установлено оснований для предоставления свободного (не предоставленного иному лицу) земельного участка, находящегося в публичной собственности, расположенного в полосе отвода автомобильной дороги, гражданину или юридическому лицу только на условиях сервитута.

В соответствии с пунктом 10 статьи 23 ЗК РФ в нормах специального Закона об автомобильных дорогах, в том числе в пункте 4.1 статьи 25, устанавливаются лишь особые порядок, условия и случаи установления сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог.

Основания для установления сервитута предусмотрены в статье 274 ГК РФ.

Учитывая, что Общество не является ни собственником соседнего земельного участка, ни любого другого объекта недвижимости, для использования которого на испрашиваемый участок необходимо установить сервитут, ни собственником объектов дорожного сервиса, уже размещенных в полосе отвода автомобильной дороги, для функционирования которых необходима стоянка транспортных средств, оснований для установления сервитута в данном случае не имеется, оспариваемый отказ противоречит пункту 1 статьи 274 ГК РФ и части 4.1 статьи 25 Закона об автомобильных дорогах.

При таких обстоятельствах Департамент правомерно, в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 39.26 ЗК РФ, отказал Обществу в установлении сервитута на испрашиваемый земельный участок.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что суды при рассмотрении настоящего спора допустили существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела, поэтому, в силу части 1 статьи 291.11 АПК РФ, принятые по делу судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 167, 176, 291.11-291.15 АПК РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Арбитражного суда Омской области от 04.07.2016, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2016 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2016 по делу N А46-14355/2015 отменить.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Прогресс" отказать.

Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.