Решение Верховного Суда РФ от 3 февраля 2017 г. N АКПИ16-1291 О признании недействующим письма Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 4 июля 2008 г. № 3820 «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти»

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Коробкова Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению Филимонова М.Е. о признании не действующим в части письма Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 3820 «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти», установил:

4 июля 2008 г. Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации издано письмо № 3820 «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти» (далее - Письмо). Письмо имеет приложение, в котором приведены таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных министерствах, Управлении делами Президента Российской Федерации, Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, федеральных службах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, в государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам, представительствах Российской Федерации, представительствах федеральных органов государственной власти за рубежом, территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, Федеральной службе по техническому и экспортному контролю (далее - Таблицы соответствия).

Филимонов М.Е. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Письма в части подраздела 2 «В территориальном органе федерального органа исполнительной власти в субъекте Российской Федерации» таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим».

Требование мотивировано тем, что Письмо является нормативным правовым актом, поскольку содержит правила поведения, регулирующие определённые общественные отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, действие таких правил распространяется на неопределённый круг лиц, они рассчитаны на неоднократное применение и обязательны для применения федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. По мнению административного истца, Письмо ограничивает его право на последовательное присвоение очередного классного чина государственной гражданской службы вплоть до максимального, предусмотренного определённой группой должностей федеральной государственной гражданской службы, так как его нормативные положения послужили основанием отказа ему в присвоении следующего классного чина государственной гражданской службы.

Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда) (пункт 3).

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в отзыве на административное исковое заявление просило в его удовлетворении отказать, указав на то, что Письмо и прилагаемые к нему примерная таблица соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы не являются нормативным актом, подготовлены во исполнение поручений Правительства Российской Федерации и носят рекомендательный характер; отвечают требованиям федерального законодательства и соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В письменных объяснениях Министерство юстиции Российской Федерации пояснило, что Письмо, согласно используемым в нём формулировкам, носит рекомендательный характер и не устанавливает нормативные предписания, однако через правоприменительную деятельность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов приобретает по своей сути обязательный характер для неопределённого круга лиц.

В судебном заседании административный истец Филимонов М.Е. поддержал заявленное требование, дополнительно ссылаясь на то, что Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации не было наделено полномочием по нормативно-правовому регулированию вопроса присвоения классных чинов государственной гражданской службы. Являясь по своим признакам нормативным правовым актом, Письмо не зарегистрировано и не опубликовано официально в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Представители Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Емельянова Т.С. и Лучинкина А.В. не признали административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Чижикова Т.Ю. вопрос об удовлетворении административного иска оставила на разрешение суда.

Выслушав доводы административного истца Филимонова М.Е., возражения представителей Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Емельяновой Т.С., Лучинкиной А.В., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Чижиковой Т.Ю., проверив оспариваемый правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего необходимым заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации считает, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (пункт 1).

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2).

Согласно пунктам 10, 11, 19 приведённых Правил государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое Письмо, включая его приложение, имеет все существенные признаки нормативного правового акта.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляло кроме прочего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда) (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321).

Выполняя функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной гражданской службы, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в Письме предложило федеральным органам исполнительной власти до внесения соответствующих изменений в законодательство о государственной гражданской службе применять прилагаемые примерные таблицы соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной службы при присвоении классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим (абзацы пятый и шестой Письма).

Таблицы соответствия непосредственно устанавливают соотношение классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации и должностей федеральной государственной гражданской службы в пределах каждой группы должностей (высшей, главной, ведущей, старшей и младшей). При этом последовательность присвоения очередного классного чина государственной гражданской службы в пределах группы должностей поставлена в зависимость от замещаемой федеральным государственным гражданским служащим должности, для которой предусмотрен более высокий классный чин государственной гражданской службы.

Таблицы соответствия были направлены в федеральные органы исполнительной власти для использования в работе по присвоению классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим до внесения изменений в законодательство о государственной гражданской службе, что подтверждается письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 2690-17 «О соответствии классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы».

На использование их в работе по присвоению государственным гражданским служащим Российской Федерации классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации обращено внимание и в письме Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. № 18-4/1337, адресованном Федеральному агентству по управлению государственным имуществом, согласно которому указанные таблицы соответствия применяются при присвоении гражданскому служащему предельного классного чина гражданской службы для замещаемой им должности гражданской службы до внесения изменений в законодательство Российской Федерации о гражданской службе (л.д. 28).

Из сообщения заместителя руководителя Территориального управления Росимущества в Новосибирской области, направленного в адрес Филимонова М.Е., усматривается, что содержание оспариваемого письма явилось правовым основанием для отказа административному истцу в присвоении ему очередного классного чина (л.д. 30).

В связи с изложенным следует сделать вывод, что применение федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами Таблиц соответствия при присвоении классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим указывает на их обязательный характер, а само Письмо с приложением рассчитано на многократное применение в отношении неопределённого круга лиц до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации о гражданской службе.

Таким образом, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации в форме Письма фактически осуществлено нормативно-правовое регулирование вопроса присвоения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации.

Вместе с тем, в силу части 12 статьи 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников определяются указом Президента Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим.

Данными нормативными правовыми актами Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации не было наделено полномочиями по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти.

Ссылка административного ответчика на то, что оспариваемый акт был принят Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2008 г. № ВЗ-П42-2260 и от 20 мая 2008 г. № СС-П42-3167, не имеет правового значения, так как регулирование отношений, связанных с присвоением классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации, не может осуществляться правовым актом в форме письма, который не зарегистрирован и не опубликован официально.

С учётом того, что Письмо по своему правовому содержанию является нормативным правовым актом, так как содержит нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере государственной гражданской службы, оно, затрагивая права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы или поступающих на соответствующую гражданскую службу, не было издано в надлежащей форме, компетентным органом, не зарегистрировано и не опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Исходя из части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с положениями частей 7, 8 статьи 213 названного Кодекса, определяющими обстоятельства, которые подлежат выяснению судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, и учитывая, что Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации не соблюдён порядок принятия нормативного правового акта, Письмо, частью которого является приложение в виде Таблиц соответствия, подлежит признанию не действующим полностью независимо от оснований и доводов, содержащихся в административном исковом заявлении.

При таких обстоятельствах согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а Письмо - признанию не действующим полностью со дня вступления решения Верховного Суда Российской Федерации в законную силу.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления Филимоновым М.Е. уплачена государственная пошлина в размере 300 (трёхсот) рублей согласно чеку-ордеру от 18 ноября 2016 г. Данные судебные расходы подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 111, 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

административное исковое заявление Филимонова М.Е. удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 3820 «О предложениях по определению соответствия классных чинов государственной гражданской службы должностям федеральной государственной гражданской службы в федеральных органах исполнительной власти».

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный правовой акт.

Взыскать с Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в пользу Филимонова М.Е. расходы на уплату государственной пошлины в размере 300 (трёхсот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.