Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 23 января 2017 г. N 310-КГ16-11668 Суд отменил принятые ранее судебные акты и направил на новое рассмотрение дело об оспаривании представления уполномоченного органа о нарушении унитарным предприятием бюджетного и трудового законодательства, поскольку внеплановая проверка финансово-хозяйственной деятельности истца была проведена надзорным органом в пределах предоставленных ему полномочий, предполагающих как контроль за расходами бюджета, так и за эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности

Резолютивная часть определения объявлена 18 января 2017 г.

Полный текст определения изготовлен 23 января 2017 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,

судей Павловой Н.В., Першутова А.Г.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 27.07.2015 по делу N А83-1701/2015, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2016 и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 07.06.2016 по тому же делу по заявлению Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты" в лице Филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты" "Керченская паромная переправа" к Службе финансового надзора Республики Крым о признании Представления от 13.03.2015 N 08-14/776 недействительным и не подлежащим применению в части пунктов 2, 3, 6, 7, 8.

В заседании приняли участие:

от Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты" в лице Филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты" "Керченская паромная переправа": Красильникова В.З.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителя участвующего в деле лица, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Государственное унитарное предприятие Республики Крым "Крымские морские порты" в лице Филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты "Керченская паромная переправа" (далее - предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Службе финансового надзора Республики Крым (далее - Служба, Крымфиннадзор) о признании Представления Службы от 13.03.2015 N 08-14/776 недействительным и не подлежащим применению в части пунктов 2, 3, 6, 7, 8.

Решением Арбитражного суда Республики Крым требования предприятия удовлетворены частично. Пункт 3 Представления Службы от 13.03.2015 N 08-14/776 (далее - Представление) признан недействительным, в удовлетворении остальных требований отказано.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2016, оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 07.06.2016, решение Арбитражного суда Республики Крым от 27.07.2015 отменено в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительными пунктов 2, 6, 7, 8 Представления. Требования предприятия в части признания пунктов 2, 6, 7, 8 Представления недействительными удовлетворены.

В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, Служба ставит вопрос об отмене судебных актов, принятых по настоящему делу, в связи с допущенными нарушениями в толковании и применении судами норм материального права.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 28.11.2016 кассационная жалоба Службы вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия считает, что кассационная жалоба Службы подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судами, с 22.12.2014 по 30.01.2015 Службой проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Филиала Государственного унитарного предприятия Республики Крым "Крымские морские порты "Керченская паромная переправа" (далее - Филиал) за период с 26.03.2014 по 30.11.2014, по результатам которой составлен Акт от 05.02.2015 N 08-22/1 (далее - Акт проверки).

На основании вышеуказанного Акта проверки Службой вынесено следующее Представление за нарушения законодательства и иных нормативных актов, в частности:

Пункт 2. Проверкой правильности и полноты определения дохода от аренды имущества установлено, что в нарушение части 1 статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 5.2 договора от 01.03.2004 N 25-04, обществом с ограниченной ответственностью "ТИС-Крым" (далее - ООО "ТИС-Крым") в период с июля по ноябрь 2014 года не в полном объеме начислена и перечислена арендная плата в бюджет Республики Крым за пользование государственным имуществом, балансодержателем которого является Предприятие (Берегоукрепление пирса N 5, два вагонно-переходные моста (Азовский и Черноморский), служебно-вспомогательный причал (сооружение N 7), пирс N 5 с направляющими палами), в результате чего в бюджет Республики Крым не поступили денежные средства в сумме 43 853,90 рублей. Учитывая переплату ДП "ТИС - Крым" арендной платы за период март-июль 2014 года на сумму 8429,48 рублей, с ООО "ТИС-Крым" должна быть взыскана задолженность по арендной плате за пользование государственным имуществом, балансодержателем которого является Предприятие, и подлежащая перечислению в бюджет Республики Крым, в сумме 35 424,47 рублей.

Пункт 3. Проверкой достоверности осуществления расходов по обычным видам деятельности, включенных в себестоимость продаж, установлено, что в нарушение части 1 статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 3.3 Раздела 3 "Порядок расчетов" Договора от 22.03.2005 N 63-05, Филиалом необоснованно перечислены денежные средства закрытому акционерному обществу "Анроскрым" в качестве возмещения расходов за оказанные услуги в размере 22% за период с 01.07.2014 по 30.11.2014 в сумме 1389985,33 рублей (с НДС), что привело к завышению расходов.

Пункт 6. Проверкой расчетов с подотчетными лицами установлено, что в нарушение статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 168 Трудового кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктов 24, 26 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.2008 N 749, работникам Филиала за период с 01.07.2014 по 30.11.2014 возмещены командировочные (иные) расходы без наличия подтверждающих документов на сумму 18200,00 рублей, что привело к завышению расходов на указанную сумму.

Пункт 7. Проверкой соблюдения лимита остатка денежных средств в кассе установлено, что в нарушение пункта 4 приказа Предприятия от 23.06.2014 N 61 "Об основных принципах ведения кассовых операций", пункта 9.4 Приложения N 1 к приказу от 23.06.2014 N 62 "Об учетной политике для целей бухгалтерского учета на 2014 год по ГУП РК "Крымские морские порты" и пункта 2 Указаний Центрального банка Российской Федерации от 11.03.2014 N 3210-У "О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства" установлены случаи превышения лимита кассы Филиала за период с 01.07.2014 по 30.11.2014 на общую сумму 3003600,76 рублей.

Пункт 8. В ходе проверки при проведении выборочной инвентаризации основных средств Филиала в присутствии специалистов Службы установлено следующее: вагонно-переходной мост Азовский - в наличии только часть моста, а именно опоры бетонные; вагонно-переходной мост Черноморский - в наличии реконструированный мост, однако в бухгалтерском учете Филиала мосты числятся как основные средства, то есть полноценные объекты соответствующей стоимости.

Не согласившись с вышеуказанным Представлением, Предприятие в лице Филиала направило в Службу возражения, которые заключением последней были оставлены без удовлетворения.

Вышеизложенное послужило основанием для обращения Предприятия в лице Филиала в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным пункта 3 Представления и отказывая в удовлетворении остальных требований, суд первой инстанции указал на то, что зафиксированные в пункте 3 Представления нарушения фактически на момент проведения проверки и вынесения обжалуемого Представления были устранены самим заявителем.

Службой и Предприятием в лице Филиала были поданы апелляционные жалобы.

Отменяя решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными пунктов 2, 6, 7, 8 Представления, суд апелляционной инстанции, постановление которого поддержано судом кассационной инстанции, руководствовался статьями 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) и исходил из следующего.

Одной из основных задач Крымфиннадзора является обеспечение соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Между тем в проверяемый период Предприятию бюджетные средства не поступали и им не использовались.

По мнению судов, оспариваемые пункты Представления Службы от 13.03.2015 N 08-14/776, содержали требования по устранению нарушений, связанных с неисполнением сторонами обязательств по заключенным гражданско-правовым сделкам, нарушениям Предприятием норм трудового законодательства, правил ведения бухгалтерского учета. Учитывая изложенное, суды апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые пункты Представления от 13.03.2015 N 08-14/776 приняты Крымфиннадзором при отсутствии у данного органа власти полномочий на их принятие, а поэтому обязанность исполнения требований органа контроля в этой части у Предприятия также отсутствует.

Между тем такие выводы судов апелляционной и кассационной инстанций являются ошибочными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Предприятие создано в соответствии с постановлением Государственного Совета Республики Крым от 26.03.2014 N 1865-6/14 "О Государственном предприятии "Крымские морские порты" с изменениями, внесенными постановлениями Государственного Совета Республики Крым от 21.05.2014 N 2154-6/14 "О внесении изменений в некоторые постановления Государственного Совета Республики Крым", от 04.06.2014 N 2218-6/14 "О внесении изменений в некоторые постановления Государственного Совета Республики Крым", приказа Республиканского комитета Республики Крым по транспорту и связи от 14.05.2014 N 57 "О передаче имущества".

Единственным учредителем (собственником имущества) является Республика Крым.

Проведенная Службой проверка финансово-хозяйственной деятельности заявителя была осуществлена в пределах полномочий, предоставленных ей законодательством Российской Федерации и Республики Крым.

Часть 1 статьи 265 Бюджетного кодекса устанавливает, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям относятся отношения не только по осуществлению расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но и отношения в процессе формирования доходов бюджетов.

Согласно статьи 269.2 Бюджетного кодекса порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Исходя из приведенных норм законодательства такой контроль предполагает не только контроль за расходами бюджетов, но и за их доходами, то есть не только финансовый аудит в узком значении данного института, но и аудит эффективности, предполагающий анализ эффективности управления бюджетными средствами и государственным имуществом и оценку качества такого управления. Из такого понимания государственного финансового надзора исходит действующее в настоящее время в Российской Федерации законодательство (в частности, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ, статья 1). Соответствующее широкое понимание государственного финансового надзора закреплено в законодательстве Республики Крым.

В спорный период на территории Республики Крым действовали Положение о Службе финансового надзора Республики Крым, утвержденное Постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 170 (далее - Положение N 170) и Порядок осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденный Постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 N 285 (далее - Порядок N 285).

Согласно Положению N 170 (в редакции, действовавшей в момент проведения проверки), Служба является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, органом внутреннего государственного финансового контроля Республики Крым; осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в сфере закупок товаров, работ и услуг, в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым, а также по иному контролю согласно поручениям Главы Республики Крым (Раздел 1 Положения N 170).

Основными задачами Службы, среди прочего, является реализация государственной политики Республики Крым за сохранностью и использованием имущества Республики Крым; осуществление финансового контроля за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации; осуществление внутреннего государственного финансового контроля (надзора), а также контроля за предприятиями, учреждениями и организациями, созданными (основанными) в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Крым (раздел 2 Положения N 170).

Подпунктом 3.2.10 пункта 3.2 раздела 3 указанного Положения N 170 определено, что Служба осуществляет иные полномочия и функции, вытекающие из статуса и особенностей установленной сферы деятельности службы, закрепленные в данном Положении, и полномочия, согласно поручениям Главы Республики Крым.

Из пункта 11 Порядка N 285 следует, что внеплановые контрольные мероприятия проводятся, в том числе, по поручению Главы Республики Крым, Председателя Совета министров Республики Крым.

В целях реализации указанных полномочий Службе предоставлено право направлять в проверяемые организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Внеплановая проверка финансово-хозяйственной деятельности предприятия, созданного на базе имущества, находящегося в собственности Республики Крым, была проведена Службой по поручению Главы Республики Крым от 18.12.2014 N 01-62/3586.

Таким образом, учитывая указанные выше нормы законодательства Российской Федерации и Республики Крым, проверка была проведена надзорным органом в пределах предоставленных ему полномочий, предполагающих как контроль за расходами бюджета, так и за эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности, пополнением доходов бюджета от их использования.

При таких обстоятельствах, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций об отсутствии полномочий Службы на проведение проверки и вынесение Представления не основаны на нормах действовавшего в спорный период законодательства.

Учитывая изложенное, судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций по настоящему делу подлежат отмене, дело подлежит направлению в суд апелляционной инстанции с целью проверки доводов сторон по существу оспариваемых пунктов Представления.

Руководствуясь статьями 176, 291.11-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации определила:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2016 по делу N А83-1701/2015 Арбитражного суда Республики Крым и постановление Арбитражного суда Центрального округа от 07.06.2016 по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд.