Определение Конституционного Суда РФ от 7 июля 2016 г. № 1358-О “По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статей 32 и 35 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи К.В. Арановского, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы, установил:

1. Группа депутатов Государственной Думы в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность ряда положений, внесенных в статью 30 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ, а именно:

пункта 1.1, согласно которому на всех заседаниях избирательной комиссии и при осуществлении ею работы с документами, указанными в пункте 1 данной статьи, вправе присутствовать представители средств массовой информации, за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.2 данной статьи;

пункта 1.2, согласно которому на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации, работающие в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, референдума трудового или возмездного гражданско-правового договора, аккредитованные в соответствии с пунктом 11.2 данной статьи;

пункта 11.1, согласно которому представители средств массовой информации, указанные в пункте 1.2 данной статьи, вправе находиться в помещении для голосования в день голосования, в дни досрочного голосования, а также производить фото- и видеосъемку, предварительно уведомив об этом председателя, заместителя председателя или секретаря соответствующей избирательной комиссии;

пункта 11.2, согласно которому для осуществления полномочий, указанных в пунктах 1.2, 3, 11.1 данной статьи, представители средств массовой информации аккредитуются в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению избирательной комиссией субъекта Российской Федерации; заявки на аккредитацию для осуществления указанных полномочий должны быть поданы редакциями средств массовой информации в избирательную комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования);

пункта 11.3, согласно которому аккредитованный в соответствии с пунктом 11.2 данной статьи представитель средства массовой информации считается извещенным о проведении мероприятия избирательной комиссии, если выполнены требования закона об опубликовании (обнародовании) соответствующей информации.

Заявители оспаривают конституционность также следующих положений Федерального закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»:

части 1.1 статьи 32, согласно которой на всех заседаниях избирательной комиссии и при осуществлении ею работы с документами, указанными в части 1 данной статьи, вправе присутствовать представители средств массовой информации, за исключением случая, предусмотренного частью 1.2 данной статьи;

части 1.2 статьи 32, согласно которой на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума вправе присутствовать представители средств массовой информации, работающие в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы трудового или возмездного гражданско-правового договора, аккредитованные в соответствии с частью 3 статьи 35 данного Федерального закона;

части 3 статьи 35, согласно которой для осуществления полномочий, указанных в частях 1.2, 5 и 6 статьи 32 и части 2 статьи 35 данного Федерального закона, представители средств массовой информации аккредитуются в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению избирательной комиссией субъекта Российской Федерации; заявки на аккредитацию для осуществления указанных полномочий должны быть поданы редакцией средства массовой информации в комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования).

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения, предусматривающие условия допуска к освещению работы избирательных комиссий при подсчете голосов избирателей и подведении итогов голосования, разделяют представителей средств массовой информации на аккредитованных с правом на получение информации об отдельных видах избирательной деятельности, обязанных предоставлять для этого свои персональные данные, и тех, кто не имеет такого права, чем ограничивают право средств массовой информации и их работников на поиск информации о выборах (референдуме).

Кроме того, как утверждают заявители, оспариваемые законоположения не согласуются с положениями Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-I «О средствах массовой информации», закрепляющими условия аккредитации представителей средств массовой информации, и не соответствуют конституционному критерию формальной определенности закона, поскольку предусматривают иные условия и виды аккредитации, нежели статья 48 названного Закона, а также не позволяют точно установить, в какую из избирательных комиссий редакция средства массовой информации обязана обращаться за аккредитацией и должна ли она предъявлять копии приказов или трудовых либо гражданско-правовых договоров с работниками в подтверждение их работы в редакции в течение не менее двух месяцев до дня официального опубликования решения о назначении выборов (референдума). По этим основаниям заявители просят признать оспариваемые законоположения не соответствующими статьям 19 (части 2 и 3), 23, 24, 29 (части 3-5) и 55 Конституции Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, при этом высшим непосредственным выражением власти народа выступают референдум и свободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 1-3). Конституцией Российской Федерации также предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина, включая свободу мысли и слова, право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободу массовой информации, а также право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (статья 29, части 1, 4 и 5; статья 32, части 1 и 2), определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; в обязанность государства входят их признание, соблюдение и защита (статьи 2 и 18).

В целях гарантирования конституционно закрепленной свободы выборов и референдумов в Российской Федерации в силу статей 3, 29 и 32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) устанавливается порядок и условия их информационного обеспечения. Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 года № 7-П, положения статьи 29 Конституции Российской Федерации, служащие конституционно-правовой основой информационного обеспечения выборов, требуют надлежащих законодательных гарантий реализации права граждан на получение и распространение информации о выборах при условии достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как право на свободные выборы и право на свободу слова и свободу информации, с учетом природы этих прав, а также исходя из необходимости соблюдения публично-правовых интересов, в частности установления таких условий и порядка информационного обеспечения выборов, которые надлежащим образом гарантировали бы проведение свободных выборов на основе демократических стандартов и разрешение коллизий между правом на свободные выборы и свободой слова и выражения мнений.

Такой вывод соотносится с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, который, признавая за государствами при регулировании избирательной системы значительные пределы усмотрения, указал, что избирательное законодательство, различное в разных странах, время от времени изменяется и должно оцениваться в свете политического развития конкретной страны, а потому те или иные установления, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой - при том, однако, условии, что избирательная система обеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (постановление от 2 марта 1987 года по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии»).

Обращаясь к вопросу о взаимосвязи права на свободные выборы и права на свободу слова и информации, Европейский Суд по правам человека в постановлении от 19 февраля 1998 года по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства» подчеркнул, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, взаимосвязаны и укрепляют друг друга; по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам; в то же время при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых - обеспечить свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти, могут вступать в конфликт, и тогда может быть необходимо введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях.

В Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, корреспондирующих положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод о том, что свободные выборы должны проводиться с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3 Протокола № 1 к Конвенции), и что каждый имеет право на свободу выражения мнений, которое включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны органов публичной власти и независимо от государственных границ (пункт 1 статьи 10), пришел к выводу о том, что информационное обеспечение свободных выборов и референдумов включает как информирование избирателей, так и предвыборную агитацию; за гражданами и общественными объединениями закон признает право проведения предвыборной агитации в допускаемых законом формах и законными методами, представители же средств массовой информации не должны являться субъектами агитационной деятельности - организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, лишь информируют избирателей. Как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, в целях защиты права на свободные выборы и обеспечения свободного волеизъявления избирателей могут быть установлены условия присутствия представителей средств массовой информации при осуществлении отдельных избирательных процедур.

2.1. Внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 9 марта 2016 года № 66-ФЗ изменения, касающиеся порядка освещения выборов и референдумов в средствах массовой информации, направлены, как и принятые в этой области ранее правовые акты, на упорядочение организации работы избирательных комиссий и создание условий, обеспечивающих, с учетом накопленного опыта, их беспрепятственное функционирование.

Предписанная оспариваемыми в запросе депутатов Государственной Думы законоположениями аккредитация представителей средств массовой информации носит уведомительный характер, предполагающий, что все представители средств массовой информации, которые отвечают законным требованиям, подлежат аккредитации. Что касается требования о двухмесячном стаже представителя средства массовой информации, то эти законоположения, вопреки утверждению заявителей, сами по себе не связывают редакции средств массовой информации обязанностью подтверждать его каким-либо определенным образом (копиями договоров, приказов и т.п.), а соответственно, и избирательные комиссии - при отсутствии прямых нормативных предписаний на этот счет - не могут рассматривать представление каких-либо конкретных документов в подтверждение требуемого стажа как обязательное условие аккредитации представителей средств массовой информации и, исходя из презумпции их добросовестности, не могут отказать в аккредитации.

Требование же о документальном подтверждении стажа (в случае его установления Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или иной избирательной комиссией) не должно быть избыточным либо неисполнимым в рамках обычного делопроизводства, поскольку это необоснованно превращало бы условие реализации права в правоограничение. Между тем избирательные комиссии не лишены возможности проверять действительность полученных сведений с применением законных средств.

Кроме того, требование аккредитации предусмотрено лишь для случаев, когда представители средств массовой информации присутствуют на заседаниях избирательных комиссий и в помещениях для голосования на определенных этапах выборов, а именно когда избирательные процедуры объективно вызывают повышенный интерес и когда неконтролируемое присутствие на избирательных участках и на заседаниях избирательных комиссий представителей средств массовой информации способно затруднить волеизъявление граждан и работу избирательных комиссий, обязанных правильно и своевременно совершать определенные избирательные действия.

В то же время цели одной только рациональной организации деятельности государственных органов, включая избирательные комиссии, не могут служить основанием для ограничения прав и свобод граждан в Российской Федерации как правовом и демократическом государстве, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти, - оно допустимо лишь для защиты конституционно признаваемых ценностей и лишь при условии применения соразмерных правовых средств (статьи 2 и 18; статья 55, части 2 и 3; статья 56, часть 3 Конституции Российской Федерации). На это Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание во многих своих решениях (постановления от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 15 января 1998 года № 2-П, от 18 февраля 2000 года № 3-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 22 июня 2010 года № 14-П, от 30 июня 2011 года № 13-П, от 7 июня 2012 года № 14-П, от 20 июля 2012 года № 20-П и др.). Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации подлежит учету как в законотворческой, так и в правоприменительной деятельности, прежде всего судов.

Оспариваемые законоположения о двухмесячном стаже аккредитуемых работников - по их смыслу - не могут рассматриваться как предполагающие обязательное наличие трудового или возмездного гражданско-правового договора, заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (референдума), о работе именно в конкретном средстве массовой информации. Соответственно, его применение - в силу указанной правовой позиции в контексте статьи 18 Конституции Российской Федерации - в качестве основания для отказа в аккредитации журналистов, которые на день официального опубликования решения о назначении выборов имеют достаточный профессиональный стаж работы в средствах массовой информации на основании трудового или возмездного гражданско-правового договора, но вступили в соответствующие правоотношения с редакцией того средства массовой информации, которое подает заявку на их аккредитацию, позже, чем за два месяца до назначения выборов, не исключало бы вывод об умалении конституционных прав и свобод, в частности свободы массовой информации.

2.2. Утверждение заявителей об отступлении оспариваемых правил от конституционного критерия формальной определенности также не имеет достаточных оснований. Пункт 11.2 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункт 11.2 статьи 32, часть 3 статьи 35 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривают установление Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (или по ее поручению - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации) порядка аккредитации, включая условия подачи соответствующих заявок, и сами по себе непосредственно определяют лишь сроки обращения с такими заявками.

Следовательно, закрепление формально не определенного порядка аккредитации представителей средств массовой информации ими не предрешается, проверка же нормативных актов избирательных комиссий в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации не входит.

Что касается довода заявителей о противоречии оспариваемых норм положениям Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», то проверка одних законодательных норм на соответствие другим также не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

2.3. Таким образом, неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых законоположений не усматривается.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации, следуя правовым позициям, изложенным в ряде его решений, презюмирует добросовестность законодательных намерений и приверженность органов законодательной власти общеправовым и конституционным принципам, предопределяющим содержание конституционных прав человека и граждан, носящим универсальный характер и оказывающим регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений (постановления от 27 января 1993 года № 1-П, от 10 апреля 2003 года № 5-П, от 20 декабря 2010 года № 22-П, от 30 марта 2012 года № 9-П, от 5 июня 2012 года № 13-П, от 27 июня 2013 года № 15-П и др.). В силу этой презумпции конституционность положений федеральных избирательных законов не должна быть поставлена под сомнение без должных на то оснований, установленных в конституционном судопроизводстве, начиная с оценки допустимости обращения.

Предположения же о правонарушающих последствиях будущего применения оспариваемых законоположений не имеют преимущества перед конституционными презумпциями, от которых Конституционный Суд Российской Федерации не может отступить, поскольку буквальный смысл этих законоположений не позволяет прийти к выводу о наличии неопределенности в вопросе об их конституционности, а практика их применения на момент предварительного рассмотрения обращения отсутствует.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в соответствии с которыми запрос в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимым.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.