Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 275-О-О “По жалобе гражданина Шапошникова Александра Владиславовича на нарушение его конституционных прав абзацем вторым части 8 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»”

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи А.Н. Кокотова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалобы гражданина А.В. Шапошникова, установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин А.В. Шапошников оспаривает конституционность абзаца второго части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Как следует из представленных материалов, 4 февраля 2011 года были досрочно прекращены полномочия избранного населением на муниципальных выборах мэра города Братска (Иркутская область). Решением Думы города Братска от 29 апреля 2011 года № 223/г-Д «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Братска» (зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Иркутской области 11 мая 2011 года, в тот же день официально опубликовано) был установлен новый порядок избрания главы муниципального образования (мэра города) - представительным органом муниципального образования из состава депутатов, а также указано, что данные изменения вступают в силу после официального опубликования. 27 мая 2011 года Дума города Братска того же созыва избрала мэра города Братска из состава своих депутатов.

Решением Братского городского суда Иркутской области от 9 сентября 2011 года со ссылкой на абзац второй части 8 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» А.В. Шапошникову было отказано в удовлетворении требования о признании решения Думы города Братска от 29 апреля 2011 года незаконным и его отмене.

По мнению заявителя, оспариваемое им законоположение противоречит статьям 2, 3 (части 1, 3 и 4) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку не распространяет содержащееся в нем правило о сроке вступления в силу положений устава муниципального образования, изменяющих структуру и полномочия органов местного самоуправления, на положения устава, изменяющие полномочия, срок полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статья 131, часть 1), и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).

Одновременно Конституция Российской Федерации исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт «н» части 1), и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (статья 4, часть 2; статья 15, часть 2). Тем самым Конституция Российской Федерации прямо уполномочила федерального и регионального законодателей на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа.

По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией Российской Федерации и законом; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам (постановления от 16 октября 1997 года № 14-П и от 30 ноября 2000 года № 15-П).

Из этого следует, что гарантированное в статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Общие правовые и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, гарантии его осуществления, включая правовые основы определения структуры органов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления, закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с названным Федеральным законом структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования - актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющим прямое действие и применяемым на всей территории муниципального образования (часть 2 статьи 43, пункт 4 части 1 статьи 44); устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (абзац первый части 8 статьи 44).

При этом законодательно предусмотрены особенности вступления в силу, а также применения отдельных положений, изменяющих и дополняющих устав муниципального образования. Так, согласно оспариваемому заявителем положению внесенные в устав муниципального образования изменения и дополнения, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Приведенное правило не распространяется на положения муниципального правового акта, изменяющие перечень полномочий, срок полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований, - они вступают в силу в общем порядке и, как следует из части 4 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ), применяются только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Часть 4 статьи 40 данного Федерального закона в редакции, действовавшей на день вступления в силу решения Думы города Братска от 29 апреля 2011 года, которым был установлен новый порядок избрания главы города Братска - Думой города Братска из состава ее депутатов, т.е. на 11 мая 2011 года, содержала аналогичное положение, хотя и не распространяющееся на изменения устава муниципального образования, касающиеся порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав городов. Однако поскольку на день вступления в силу указанного решения должность главы города Братска оставалась вакантной, это решение и в части изменения порядка избрания главы города Братска фактически применено к вновь избранному главе города Братска.

Закрепленное в части 4 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положение в системе действующего правового регулирования означает, что, если нормативно не оговорено иное, указанный в ней срок применения положений, изменяющих устав, распространяется на любые изменения устава, в том числе касающиеся полномочий представительного органа муниципального образования, если они непосредственно вытекают из изменений срока полномочий, перечня полномочий, порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления и вступают в силу одновременно с ними или после, но до избрания нового выборного должностного лица местного самоуправления.

Такое регулирование не выходит за пределы правотворческих полномочий федерального законодателя и направлено на надлежащее обеспечение конституционных прав граждан, осуществляемых посредством института выборного должностного лица местного самоуправления, на достижение стабильности муниципальной власти, баланса полномочий представительного органа муниципального образования и выборного должностного лица местного самоуправления, на реализацию принципов правовой определенности и поддержания взаимного доверия между гражданами и органами местного самоуправления (статьи 1-3, 12, 19, 32, 33, 71, 72, 130-133 Конституции Российской Федерации).

На гарантирование названных конституционных ценностей направлена и часть 9 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», введенная Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ и вступившая в силу с 1 января 2012 года. Согласно содержащемуся в ней положению в случае внесения в устав муниципального образования изменений и дополнений, предусматривающих избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава, выборы главы муниципального образования не назначаются и не проводятся, если муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Следовательно, предполагается обязательность проведения выборов главы муниципального образования населением во всех случаях, когда решение об указанном изменении порядка избрания главы муниципального образования вступает в силу не ранее даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении очередных или досрочных выборов главы муниципального образования.

4. Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли нормативный правовой акт Конституции Российской Федерации.

Поскольку оспариваемое заявителем законоположение в системе ранее действовавшего и ныне действующего правового регулирования не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающее в процессе правоприменительной деятельности его конституционные права и свободы, данная жалоба не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.

Проверка же законности правоприменительных решений по делу заявителя не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частью четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Признать жалобу гражданина Шапошникова Александра Владиславовича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».