Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июля 2019 г. N Ф07-7332/19 по делу N А05-9542/2018

08 июля 2019 г.

Дело N А05-9542/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Васильевой Е.С., Журавлевой О.Р.,

при участии от Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу Кузнецова С.И. (доверенность от 27.12.2018), от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области Юшкова А.А. (доверенность от 09.01.2019),

рассмотрев 03.07.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.12.2018 (судья Калашникова В.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 (судьи Алимова Е.А., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.) по делу N А05-9542/2018,

установил:

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области, место нахождения: 163000, г. Архангельск, Воскресенская ул., д. 3, ОГРН 1022900522127, ИНН 2901071427 (далее - Управление), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, ОГРН 1022900512227, ИНН 2901009838 (далее - Казначейство), о признании недействительными представления от 28.06.2018 N 24-46-15/38 (далее - представление) и предписания от 28.06.2018 N 24-46-15/37 (далее - предписание).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Адамант", место нахождения: 164010, Архангельская обл., раб. пос. Коноша, Первомайская ул., д. 44, стр. 9, оф. 3, ОГРН 1142918000620, ИНН 2912006518 (далее - ООО "Адамант", третье лицо).

Решением суда первой инстанции от 10.12.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.03.2019, заявленные Управлением требования удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе Казначейство, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, несоответствие их выводов обстоятельствам дела, просит отменить решение от 10.12.2018 и постановление от 21.03.2019 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

По мнению подателя жалобы, судами сделан необоснованный вывод о том, что при проверке управления за 2017 год Казначейство вышло за пределы этого периода, установив нарушения, допущенные Министерством в 2016 году. Как указывает заинтересованное лицо, вошедшие в предписание и представление нарушения фактически допущены проверяемым лицом в 2017 году, поскольку приемка и оплата работ и материалов с нарушением требований законодательства допущены при исполнении контракта, заключенного именно в этом периоде. При этом исследование документов за 2016 год, то есть за период действия предшествующего контракта было необходимо для установления нарушения, совершенного в проверяемом периоде, что, по мнению Казначейства, не противоречит порядку осуществлении контроля.

Кроме того, Казначейство не согласно с выводами судов о том, что выявлению нарушений, связанных с приемкой и оплатой Управлением подрядных работ, не предшествовали осмотр и исследование объектов, а также - установление недостоверности представленных к проверке документов, полагая, что достаточным доказательством являлись непосредственно акты о приемке выполненных работ.

По мнению подателя жалобы, бюджетное законодательство, соблюдение которого являлось предметом проверки в Управлении в соответствии со статьей 162, пункт 3 статьи 219, пункт 5 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), не предусматривает установление наличия либо отсутствия вины объекта контроля при совершении бюджетного нарушения, включение таких нарушений только в представление без выдачи соответствующего предписания направлено на предупреждение нарушений в будущем, иное повлекло бы снижение активности получателей бюджетных средств во взаимодействии по представлению дополнительных лимитов с главными распорядителями.

Как указывает Казначейство, выявленное в ходе проверки неэффективное (нерезультативное) использование Управлением бюджетных средств, связанное с уплатой контрагенту неустойки за ненадлежащее исполнение денежного обязательства по государственному контракту и возмещением судебных расходов, заявителем не опровергнуто. Представленные им письма, адресованные Министерству внутренних дел России, подтверждают просьбу о предоставлении дополнительных лимитов лишь на 2017 год, тогда как ненадлежащее исполнение обязательства, в связи с которым возникли указанные расходы, имело место в предшествующий период, что доказывает не принятие заявителем достаточных мер по получению лимитов бюджетных обязательств.

Также Казначейство, вопреки выводам судов, считает подтвержденным материалами дела свой расчет суммы неэффективного использования Управлением средств федерального бюджета при закупке в проверяемый период овощей для питания несовершеннолетних. Заинтересованное лицо указывает, что этот расчет осуществлен с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга, которые включают в себя все издержки розничных сетей по доставке, размещению и предпродажной подготовке. По мнению Казначейства, судами необоснованно не учтено, что Управлением при закупке овощей применены в контрактах цены, превышающие почти в 2-3 раза максимальные значения цен, установленные в ходе проверки по результатам мониторинга.

В судебном заседании представитель Казначейства поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель Министерства возражал против ее удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Третье лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте слушания дела, своих представителей в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Казначейством в период с 20.03.2018 по 11.05.2018 проведена плановая проверка финансово-хозяйственной деятельности Управления за 2017 год, по результатам которой составлен акт от 11.05.2018.

В ходе проверки Казначейством установлены:

- нарушения Управлением положений статьи 162, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 161 БК РФ, связанные с принятием бюджетных обязательств сверх доведенных лимитов бюджетных средств на общую сумму 16 856 330 руб. 55 коп., по различным кодам бюджетной классификации, касающимся расчетов по прочим выплатам, коммунальным и иным платежам в оплату работ и услуг, пособий по социальной помощи населению, по страховым взносам на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии, по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, по страховым взносам на обязательное медицинское страхование в Федеральный ФОМС, по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии, по удержаниям из выплат по оплате труда (пункт 1);

- нарушения статей 34, 162 БК РФ в связи с неэффективным (нерезультативным) использованием заявителем средств федерального бюджета на общую сумму 253 578 руб. 34 коп., выразившимся в уплате неустойки за неисполнение обязательств по государственным контрактам в результате несвоевременной оплаты оказанных услуг, а также судебных расходов, связанных с рассмотрением дел о взыскании неустойки судом (государственной пошлины) (пункт 2), а также выразившимся в приобретении продуктов питания (картофеля, капусты, лука, моркови, свеклы, яблок, апельсинов, бананов) по государственным контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247 на сумму 42 882 руб. 88 коп. по завышенным ценам (пункт 3).

Кроме того, Казначейством выявлено, что в нарушение статей 34, 72, 162 БК РФ, статьи 309 Гражданского кодекса Российской федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) Управлением при приемке и оплате в 2017 году работ по строительству комплекса зданий изолятора временного содержания ОМВД России по Коношскому району Архангельской области с административными помещениями в пос. Коноша в рамках государственного контракта допущено неправомерное, неэффективное использование средств федерального бюджета на общую сумму 141 267 руб. 67 коп., из которых не предусмотренные проектно-сметной документацией работы составили 69 653 руб. 92 коп., а принятые и оплаченные в завышенном объеме материалы, невыполненные работы, неиспользованные материалы - 71 613 руб. 72 коп. (пункт 4).

Представленные Управлением возражения на акт проверки был отклонены.

Представлением Казначейства от 28.06.2018 N 24-46-15/38 на Управление возложена обязанность по рассмотрению информации о выявленных нарушениях, а также о принятии мер по устранению причин и условий их совершения, о чем было необходимо проинформировать Казначейство не позднее 7 дней с даты его исполнения.

В выданном предписании от 28.06.2018 N 24-46-15/37 Управлению предложено перечислить в доход федерального бюджета ущерб, причиненный Российской Федерации неправомерным использованием средств федерального бюджета в размере 71 613 руб. 72 коп., не позднее 45 дней с момента получения предписания.

Не согласившись с указанными представлением и предписанием Министерство оспорило их в арбитражном суде.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав материалы дела и доводы сторон по правилам статьи 71 АПК РФ, посчитали заявленные Управлением требования подлежащими удовлетворению, признав, оспариваемые представление и предписание Казначейства необоснованными, противоречащими закону и нарушающими права и законные интересы заявителя.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судебными инстанциями норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как правильно указали суды, согласно положениям статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

По смыслу части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ получатели бюджетных средств являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 3 статьи 265 БК РФ право осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в сфере бюджетных отношений предоставлено Казначейству, что нашло свое отражение и в Положении об Управлении Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, утвержденным приказом Казначейства России от 16.12.2014 N 306.

Казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет свои полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий в соответствии с Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092)

Пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ и пунктом 10 Правил N 1092 предусмотрено, что должностные лица Федерального казначейства, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, имеют право выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

При этом под представлением в целях данного Кодекса (пункт 2 статьи 270.2) понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Под предписанием в этих же целях понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (пункт 3 статьи 270.2).

Согласно пункту 4 статьи 270.2 БК РФ неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Таким образом, представление, равно как и предписание, обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к совершению определенных действий, в том числе связанных с его деятельностью, а также затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, а поэтому может быть оспорено в арбитражном суде в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судами, заявитель согласно Положению об Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области, утвержденному приказом МВД России от 24.07.2017 N 517 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Архангельской области" является юридическим лицом в организационно-правовой форме государственного учреждения; является территориальным органом МВД России на региональном уровне; входит в состав органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняется МВД России; финансирование осуществляется из федерального бюджета УФК.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В этой связи получатель бюджетных средств согласно подпунктам 1, 2, 3 пункта 2 статьи 162 БК РФ составляет и исполняет бюджетную смету, принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

При этом под бюджетным нарушением (статьи 306.1) понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 данного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В рассматриваемом случае применительно к нарушению бюджетного законодательства, отраженному Казначейством в пункте 4 оспариваемого представления, установлено, что Управлением в период с 2014 года по 2017 год в рамках двух государственных контрактов: с обществом с ограниченной ответственностью "Стройресурс" (далее - ООО "Стройресурс") от 17.12.2013 N 402-К (далее - контракт N 402-К) и контракта с ООО "Адамант" от 29.12.2016 N 1617188103062000000000039/306 (далее - контракт N 306) производилось строительство комплекса зданий изолятора временного содержания ОМВД России по Коношскому району Архангельской области с административными помещениями в пос. Коноша (далее - объект).

В ходе проверки Казначейством выявлено, что в нарушение статей 162, 72 БК РФ, статьи 309 ГК РФ, части 1 статьи 94 Закона N 44-ФЗ при оплате работ по контракту N 306, заключенному с ООО "Адамант", Управлением допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 141 267 руб. 67 коп.

Основанием для такого вывода послужило, в частности то, что Управление приняло от указанного подрядчика и оплатило работы в общей сумме 69 653 руб. 92 коп., не предусмотренные проектно-сметной документацией, из них: 17 410 руб. 90 коп. - по работам, связанным с установкой на системе вентиляции В1 6 штук шумоглушителей вместо 3 штук, предусмотренных проектно-сметной документацией N 62.2012; 52 243 руб. 02 коп. - по установке панели ВРУ1-17-70 в количестве 2 комплектов, вместо предусмотренного проектно-сметной документацией 1 комплекта.

К указанным выводам проверяющие пришли путем сопоставления и анализа проектно-сметной документации N 62.2012, государственных контрактов N 402-К и N 306, актов о приемке выполненных работ формы КС-2 от 13.09.2016 N 15-2-3, от 13.09.2016 N 15-8-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат от 13.09.2016 N 15 по контракту N 402-К и актов формы КС-2 от 27.09.2017 N 16-02-03, от 12.04.2017 N 01-08-01 и справки о стоимости выполненных работ и затрат от 27.09.2017 N 16, от 12.04.2017 N 1 по контракту N 306, платежных поручений.

Кроме того, по этому эпизоду проверки Казначейством выявлено неправомерное использование средств федерального бюджета, выразившееся в принятии и оплате Управлением в завышенном объеме материалов, оплате невыполненных работ и неиспользованных материалов на общую сумму 71 613 руб. 72 коп., что нашло отражение и в оспариваемом заявителем предписании.

Также Казначейством установлено завышение начальной максимальной цены контракта N 306 на сумму 108 717 руб. 45 коп. по работам, связанным с устройством пароизоляционного слоя с использованием материала "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б", поскольку общий объем указанных работ, принятый ранее Управлением по контракту N 402-К, составил 860,79 кв. м, а общий объем чердачного перекрытия по контракту N 306, предусмотренный в проектно-сметной документации N 62.2012, составил 1 079 кв. м. При этом в обоснование начальной (максимальной) цены контракта N 306 включена замена материала "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б" на "Линокром ХПП" в объеме на полную площадь чердачного покрытия, а не на оставшиеся невыполненными 218,21 кв. м.

Данное обстоятельство, по мнению проверяющих, свидетельствует о том, что стоимость материала "Линокром ХПП" в контракте N 306 завышено на 17 379 руб. 94 коп.

Указанные выводы Казначейство основывало на сопоставлении и анализе акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.06.2016 N 14-10-12 по контракту N 402-К и актов в о приемке выполненных работ формы КС-2 от 25.05.2017 N 03-10-03, от 30.10.2017 N 24-10-24 по контракту N 306 с применением расценки ФЕР 12-01-015-03 "Устройство пароизоляции: прокладочной в один слой", утвержденной приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, в которую включен материал "Рубероид кровельный с пылевидной посыпкой марки РКП-350б".

При сопоставления актов о приемке выполненных работ по контрактам N 402 -К и N 306, а также с учетом пояснений инспектора ОООЗ УОТО УМВД России по Архангельской области Щинкина Д.А., указавшим, что работы по устройству огрунтовки оснований из бетона или раствора под водоизоляционный кровельный ковер чердачного перекрытия по контракту N 402-К не выполнялись и, соответственно, не оплачивались, а были перенесены в контракт N 306, проверкой тем не менее установлено, что по контракту N 402-К выполнены работы по утеплению чердачного перекрытия в объеме 860,79 кв. м.

Следовательно, по мнению проверяющих, в начальную (максимальную) цену по контракту N 306 необоснованно включены работы по огрунтовке оснований из бетона или раствора под водоизоляционный кровельный ковер: битумной грунтовкой с ее приготовлением, в объеме на полную площадь чердачного покрытия 1 079 кв. м (предусмотренную проектно-сметной документацией), а не оставшиеся неутепленными 218,21 кв. м, что, как указывает ответчик, привело к неэффективному расходованию средств в размере 27 510 руб. 70 коп.

Для определения стоимости работ по устройству оклеечной гидроизоляции применены расценки ФЕР 11-01-004-04 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, последующий слой", утвержденные приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, в состав которых входят работы по огрунтовке основания материалом "Битумы нефтяные строительные изоляционные БНИ-IV-3, БНИ-IV, БНИ-V". Кроме того, сделан вывод о том, что при расценке работ по устройству оклеечной гидроизоляции пола типа Б-1 техподполья не требуется дополнительно расценивать работы по огрунтовке основания битумом.

Применительно к данному эпизоду проверки Казначейством выявлена и оплата Управлением стоимости выполненных работ с превышением расценок на сумму 4 306 руб. 51 коп., связанных с устройством пола типа К1 на 1-м этаже здания (раздел: общестроительные работы выше отм. 0.000).

Данный вывод Казначейство обосновало тем, что согласно проектным решениям в конструкцию пола входит два слоя гидроизола, а для определения стоимости работы применяются расценки ФЕР 11-01-004-03 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, первый слой" и ФЕР 11-01-004-04 "Устройство гидроизоляции оклеечной рулонными материалами: на резино-битумной мастике, последующий слой", утвержденные приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр.

В указанных расценках предусмотрено использование гидростеклоизола, который исключается и применяется гидроизол. Между тем в актах приемки выполненных работ формы КС-2 по контракту N 306 ошибочно изменен только один слой изоляции на гидроизол. Таким образом, по мнению Казначейства, стоимость работ по устройству гидроизоляции с использованием гидростеклоизола превысило выполнение указанных работ с использованием гидроизола на 4 306 руб. 51 коп.

Следующим нарушением бюджетного законодательства, допущенным Управлением при исполнении контракта N 306, Казначейство посчитало неправильное применение федеральных единичных расценок при устройстве пола керамогранитными плитами.

Так Казначейство установило, что в соответствии с проектно-сметной документацией N 62.2012 предусматривалось устройство покрытий пола типа К1 из плит керамогранитных размером: 40х40 см. В расценке ФЕР 11-01-047-01 "Устройство покрытий из плит керамогранитных размером: 40х40 см", утвержденной приказом Минстроя России от 30.01.2014 N 31/пр, на объем 50,2 кв. м включен материал "Гранит керамический многоцветный неполированный, размером 400х400х9 мм" объемом 51,2 кв. м. В рамках исполнения контракта N 306 в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 исключен материал объемом 35,9 кв. м, вместо предусмотренного 51,2 (в акте формы КС-2 от 21.08.2017 N 11-10-11 допущена ошибка: объем плитки, учтенный расценкой на устройство покрытия, не исключен, а добавлен). При этом плитки керамогранитные размером 400х400х9 мм светло-серые приняты в полном объеме - 51,2 кв. м. Стоимость материала "Гранит керамический многоцветный неполированный, размером 400х400х9 мм" в объеме 7,65 кв. м составила 22 416 руб. 57 коп.

Выявив указанные нарушения в порядке приемки и оплаты работ, Казначейство указало, что Управление как получатель бюджетных средств, обеспечивающий в соответствии со статьей 162 БК РФ результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований и как государственный заказчик, обеспечивающий приемку выполненных работ в соответствии с государственным контрактом, при проявлении должной степени заботливости и осмотрительности должно было осуществить проверку выполненных подрядчиком работ (проверить факт выполнения работ, объем использованных материалов, факт использования при производстве работ представленных для оплаты материалов) перед подписанием актов и справок форм КС-2 и КС-3.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, пришли к выводу о недоказанности Казначейством тех бюджетных нарушений, которые отражены в пункте 4 оспариваемого представления.

Суды исходили из того, что контрактом N 306 была установлена твердая цена работ (98 000 000 руб.), что в силу пункта 3.4 этого контракта не давало исполнителю право требовать увеличения твердой цены, а заказчику ее уменьшения, в том числе в случае, если в момент заключения государственного контракта отсутствовала возможность предусмотреть полный объем подлежащих выполнению работ и необходимых для этого расходов.

Пунктом 1 дополнительного соглашения от 01.09.2017 к контракту стороны уменьшили стоимость работ на 5 422 138 руб. 42 коп. в связи с уменьшением объема работ, указанных в приложениях N 1.1, 2.1, 3.1, 4.1, 5.1, 6.1 к дополнительному соглашению. При этом согласно пункту 2 этого дополнительного соглашения стороны увеличили объем работ, указанных в приложениях N 1.2, 2.2, 3.2, 4.2, 5.2, 6.2 к дополнительному соглашению, и увеличили в связи с этим цену контракта на сумму 5 422 138 руб. 42 коп.

Таким образом, после уменьшения и увеличения цены по дополнительному соглашению от 01.09.2017 цена контракта фактически не изменилась и составила 98 000 000 руб.

При этом в дополнительном соглашении от 30.10.2017 к контракту стороны согласовали выполнение ООО "Адамант" отдельных работ без изменения стоимости работ и материалов.

Сторонами контракта за период с 29.12.2016 по 30.10.2017 подписаны акты о приемке выполненных работ формы КС-2 и справки о стоимости выполненных работ формы КС-3 на общую сумму 93 219 314 руб. 67 коп. Работы на указанную выше сумму оплачены Управлением.

Сторонами 22.12.2017 подписан акт приемки законченного строительством объекта N 1.

В отношении построенного объекта Инспекцией Государственного строительного надзора Архангельской области выдано заключение от 22.12.2017 N 34/17 о его соответствии требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, как это оговаривалось предметом контракта.

Администрацией муниципального образования "Коношское" выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N 29-513101-44-2017.

Указанные обстоятельства установлены вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Архангельской области дела от 27.07.2018 по делу N А05-4464/2018, которым ООО "Адамант" отказано во взыскании с Управления 4 780 615 руб. 33 коп. задолженности по контракту N 306, 205 929 руб. 78 коп. пеней, а также 2 970 288 руб. убытков в размере залога по банковской гарантии, который в силу принципа правовой определенности и части 1 статьи 16 АПК РФ является обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан.

Как верно указали суды, Казначейством в ходе проверки не выявлено нарушений по отражению объемов работ и применяемых материалов по действующему в 2017 году контракту N 306, а также по техническому заданию и сметной документации к данному контракту.

В силу пункта 1 статьи 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете.

Исходя из того, что в соответствии с пунктом 1 статьи 746 ГК РФ оплата выполненных подрядчиком работ производится заказчиком в размере, предусмотренном сметой, в сроки и в порядке, которые установлены законом или договором строительного подряда, а статьями 309 и 310 ГК РФ не допускается односторонние изменение условия договора и отказ от исполнения договора, суды пришли к обоснованному выводу о том, что Управление не имело правовых оснований заявлять отказ от приемки и оплаты работ, фактически выполненных ООО "Адамант" в соответствии с проектной документацией.

Несмотря на то, что пунктом 56 Правил N 1092 контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю, Казначейство при проверке ограничилось, по сути, лишь сопоставлением актов о приемке выполненных работ, оформленных при выполнении контракта N 306 и контракта N 402-К, который к проверяемому периоду прекратил свое действие.

При этом при сопоставлении документов по названным контрактам Казначейством не учтены причины, повлекшие необходимость заключения нового контракта для окончания работ по возведению объекта, и фактическое состояние объекта, завершение строительства которого выполнено по контракту N 306.

Как обоснованно признано судами, Казначейство не доказало, что указанные им нарушения, связанные с невыполнением отдельных работ, заменой материала и т.д. фактически имели место именно при выполнении работ в 2017 году по контракту N 306, а не в предшествующем периоде и по другому контракту.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в 2017 году Управление продолжало приемку и оплату работ по контракту N 402-К.

Казначейством не опровергнуто, что оформление приемки работ по контракту N 306 производилось заказчиком на основе результатов проведенных им обследований, проверок, контрольных испытаний и измерений, документов исполнителя работ, подтверждающих соответствие принимаемого объекта утвержденному проекту, нормам, правилам и стандартам, а также заключений органов строительного надзора.

В этой связи суды пришли к правомерному выводу о том, что положенные Казначейством в основу оспариваемых ненормативных правовых актов документы, не могут рассматриваться в качестве достоверных источников определения фактического объема излишне произведенных либо не произведенных на объекте работ по контракту N 306.

Следовательно, Казначейством не доказано, что при исполнении этого контракта Управлением допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 141 267 руб. 67 коп.

В ходе проведенной проверки Казначейством также выявлено, что в нарушение статьи 162, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 161 БК РФ Управлением в 2017 году приняты бюджетные обязательства сверх доведенных ему главным распорядителем бюджетных средств лимитов на общую сумму 16 856 330 руб. 55 коп. Данное нарушение вошло в обжалуемое представление (пункт 1).

Суды, исследовав обстоятельства дела по данному эпизоду проверки, обоснованно исходили из следующего.

В силу статьи 6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, а под лимитом бюджетных обязательств - объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Согласно пункту 1 статьи 162 данного Кодекса получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

1) составляет и исполняет бюджетную смету;

2) принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

3) обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

4) вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

5) ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета);

6) формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

7) осуществляет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

На основании пункта 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

В рассматриваемом случае судами установлено и Казначейством не опровергается, что Управлением в течение всего 2017 года предпринимались необходимые меры к выделению лимитов бюджетных обязательств в целях обеспечения расходов заявителя на выплаты, поименованные в пункте 1 оспариваемого представления, включая коммунальные и иные платежи в оплату работ и услуг, пособия по социальной помощи населению, по уплате страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии, страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, страховых взносов на обязательное медицинское страхование в Федеральный ФОМС, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на выплату страховой части трудовой пенсии, о чем свидетельствую многочисленные заявки, адресованные главному распорядителю бюджетных средств.

При этом именно отсутствие необходимых денежных средств явилось следствием недоведения Министерством внутренних дел России необходимых лимитов бюджетных средств в полном объеме.

Как установлено судами, Казначейство, не отрицая отсутствие вины Управления в неудовлетворительном доведении лимитов главным распорядителем бюджетных средств, включило данное нарушение в оспариваемое представление исключительно в профилактических целях с тем, чтобы не допустить снижение активности получателя бюджетных средств во взаимодействии по предоставлению дополнительных лимитов с главным распорядителем и с тем, чтобы предотвратить увеличение объемов принимаемых в нарушение бюджетного законодательства бюджетных обязательств.

Однако, учитывая, что Управлением в течение 2017 года направлялись главному распорядителю бюджетных средств не менее пяти писем ежемесячно о необходимости выделения дополнительных лимитов бюджетных обязательств, суды обоснованно признали выводы Казначейства о недостаточной активности получателя бюджетных средств надуманными и не соответствующими имеющимся в материалах дела доказательствам.

С учетом целей создания управления, основных задач и функций, направленных на обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, охрану общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности на территории Архангельской области, не опровергнутых Казначейством доводов заявителя о причинах допущенного нарушения, выраженных в недостаточности лимитов бюджетных обязательств, выделенных ему в 2017 году, а также с учетом представленных документов в подтверждение принятия мер по недопущению выявленного нарушения, суды обоснованно признали представление в указанной части недействительным.

Согласно пункту 2 представления Казначейством в ходе проверки выявлено нарушение Управлением статей 34, 162 БК РФ, выразившееся в неэффективном (нерезультативном) использование средств федерального бюджета, связанное с уплатой неустойки за несвоевременное исполнение денежных обязательств по государственным контрактам, а также судебных расходов при рассмотрении дел о взыскании неустойки в суде (государственной пошлины), на общую сумму 235 647 руб. 51 коп.

Признавая представление в данной части недействительным, суды исходили из того, что расходы на исполнение судебных актов Российской Федерации, мировых соглашений по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также деятельности государственных (муниципальных) учреждений, в том числе на уплату пеней и штрафов по государственным (муниципальным) контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд предусмотрены указанием МВД России от 25.10.2016 N 1/11034 по виду расходов 831.

Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

По данному эпизоду судами установлено и Казначейством не опровергается, что денежные средства на оплату работ по заключенным контрактов выделялись Управлению главным распорядителем бюджетных средств только по мере предъявления исполнительных листов, что подтверждается письмом от 21.09.2018 N 31/7-10213 (том 5, л.д. 117).

Таким образом, неустойка, а также судебные расходы на общую сумму 235 647 руб. 51 коп., уплата которых признана Казначейством неэффективным (нерезультативным) использованием средств федерального бюджета самим Управлением, образовались по причине недостаточного финансирования заявителя из средств федерального бюджета, при том, что Управлением предпринимались необходимые действия по получению дополнительных лимитов бюджетных обязательств.

Вменение в такой ситуации именно заявителю как получателю бюджетных средств нарушения бюджетного законодательства суды правомерно посчитали избыточным.

Судами при этом обоснованно отклонены ссылки заинтересованного лица на судебную практику арбитражных судов, поскольку приведенные им судебные акты не имеют преюдициального значения для настоящего дела, приняты судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

Также в ходе проведенной проверки Казначейством выявлено нарушение Управлением в 2017 году статей 34, 162 БК РФ при приобретении продуктов питания по государственным контрактам от 26.12.2016 N 14, от 20.09.2017 N 200, от 14.11.2017 N 247 для организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП УМВД, основанное на том, что заявителем допущено неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате продуктов питания (картофеля, капусты, лука, моркови, свеклы, яблок, апельсинов, бананов) по указанным контрактам по завышенным ценам по сравнению с ценами, предлагаемыми другими поставщиками, а также со средними потребительскими ценами, размещенными на официальном сайте федеральной службы государственной статистики, на общую сумму 42 882 руб. 88 коп. (пункт 3 оспариваемого представления).

Оценивая доводы сторон по данному эпизоду, суды пришли к выводу о том, что Казначейством не представлено доказательств, подтверждающих возможность осуществления заявителем спорных закупок с меньшим объемом средств.

Вменяя Управлению данное нарушение, Казначейство исходило из того, что заявителем не предпринимались попытки определить поставщика продуктов питания конкурентным способом.

Данный довод Казначейство основывало на результатах мониторинга максимальных значений цен (по большей части с применением средних потребительских цен на продукты питания, размещенных на официальном сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области), которые включают в себя все издержки розничных торговых сетей по доставке, размещению и предпродажной подготовке товаров). Данный мониторинг показал, что цены, определенные Управлением при заключении контрактов на поставку овощей завышены почти в два - три раза.

Между тем, как установлено судами и подтверждается материалами дела, расчет и обоснование Управлением начальной максимальной цены контрактов на поставку продуктов питания (прочие) для организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, также производилось на основании изучения уровня цен на соответствующие продукты на сайте http://zakupki.gov.ru и на официальном сайте Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Архангельской области.

Как обоснованно отметили суды, установленный статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Судами установлено, что Казначейством при анализе рынка продуктов питания с применением максимальных значений цен, установленных по результатам мониторинга, не приняты во внимание несопоставимость условий поставки продуктов питания иным покупателям и Управлению с учетом специфики его деятельности, удаленности объекта, в котором содержатся несовершеннолетние, постоянного изменения их количества, существенной разницы в объемах закупаемых продуктов (незначительные объемы поставки), высокой частоты закупок и стоимости доставки на удаленный объект.

Казначейством не доказано, что условия организации питания несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП УМВД, сопоставимы с условиями организации питания для нужд иных учреждений: ГБУЗ АО "Детский туберкулезный санаторий им. М.Н. Фаворской", ГБОУ АО кадетская школа-интернат "Архангельский морской кадетский корпус имени Адмирала Флота Советского Союза Н.Г. Кузнецова", ГБУЗ АО "Няндомская центральная районная больница", ФГБУЗ "Северный медицинский клинический центр им.Н.А. Семашко Федерального медико-биологического агентства", ГБУЗ АО "Архангельская городская клиническая больница N 7", МБОУ МО "Город Архангельск" "Средняя школа N 54".

Равным образом не представлены Казначейством и доказательства взаимозависимости или аффилированности поставщиков по заключенным контрактам с Управлением.

Судами верно отмечено, что планирование поставки только с учетом максимального количества содержащихся в ЦВСНП УМВД несовершеннолетних, напротив могло привести к завышению расходов и неэффективности расходования бюджетных средств, а планирование закупки с учетом иного количества - к невозможности надлежащего содержания несовершеннолетних.

При указанных обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о недоказанности Казначейством неэффективного использования Управлением бюджетных средств по данному эпизоду.

Несогласие подателя с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Поскольку исследование доказательственной стороны спора относится к компетенции судов первой и апелляционной инстанций, доводы кассационной жалобы, направленные на оценку доказательств и установление иных фактических обстоятельств дела, не могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Учитывая, что дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции считает кассационную жалобу Казначейства не подлежащей удовлетворению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 10.12.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 по делу N А05-9542/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Архангельской области и Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.И. Корабухина

Судьи

Л.И. Корабухина Е.С. Васильева О.Р. Журавлева