Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 19 июля 2023 г. № 305-ЭС23-3219 по делу № А40-229561/2021 Суд отменил принятые по делу судебные акты и отказал в удовлетворении иска о признании незаконным предписания Ространснадзора, поскольку истец не предпринимал всех предусмотренных действующим законодательством мер для соблюдения мер авиационной безопасности

Резолютивная часть определения объявлена 12.07.2023

Полный текст определения изготовлен 19.07.2023

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,

судей Павловой Н.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Москвы от 31.03.2022 по делу № А40-229561/2021, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2022 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.12.2022 по тому же делу

по заявлению акционерного общества «Международный аэропорт «Внуково» к Федеральной службе по надзору в сфере транспорта о признании незаконным предписания от 27.07.2021 № 9.1.19-З/П/-21,

при участии в деле Федерального государственного унитарного предприятия «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

В судебном заседании приняли участие:

- от Федеральной службы по надзору в сфере транспорта – Аралова Н.К.;

- от акционерного общества «Международный аэропорт «Внуково» - Долгачева Е.Ю., Парамонова А.Н.;

- от Федерального государственного унитарного предприятия «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» - Горбатюк А.А., Калупин А.В.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

на основании распоряжения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Москва; далее – Ространснадзор, заявитель) № ВБ-230-р(фс) в период с 30.06.2021 по 27.07.2021 проводилась внеплановая документарная проверка акционерного общества «Международный аэропорт «Внуково» (г. Москва; далее – общество, АО «Внуково»).

По результатам проверки Ространснадзором выявлено нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно: нарушение требований пункта 25 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 28.11.2005 № 142 (далее – Правила № 142): на земельном участке с кадастровым номером 77:07:0016005:27 отсутствует дорога с искусственным покрытием с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта на участке от аэровокзального комплекса «Внуково-2» до Анненских ворот.

Ространснадзор в целях устранения выявленного нарушения требований в сфере транспортной безопасности 27.07.2021 выдал обществу предписание № 9.1.19-З/П/-21 со сроком устранения до 25.07.2022.

В дальнейшем АО «Внуково» в соответствии с пунктом 74 Правил № 142 согласованы с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Ространснадзором временные эквивалентные (корректирующие) меры обеспечения авиационной безопасности в аэропорту «Внуково».

Общество, полагая, что у него отсутствует реальная возможность исполнить требование, содержащееся в предписании, а также, что временные эквивалентные (корректирующие) меры являются достаточными для обеспечения авиационной безопасности, обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением по настоящему делу.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 31.03.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2022 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 15.12.2022, заявленные требования удовлетворены.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, заявитель просит об отмене судебных актов арбитражных судов, принятых по настоящему делу.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 29.05.2023 жалоба заявителя вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу заявителя общество просит оставить принятые по настоящему делу судебные акты без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Федеральное государственное унитарное предприятие «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» (далее – третье лицо) также представило отзыв, в котором просит судебные акты отменить, кассационную жалобу удовлетворить.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 29114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что общество не является собственником земельного участка с кадастровым номером 77:07:0016005:27, на котором в соответствии с пунктом 25 Правил № 142 должна располагаться дорога; данный земельный участок находится в собственности Российской Федерации и в аренду обществу «Внуково» не передан. Арендатором указанного земельного участка является третье лицо.

Также суды указали, что на территории спорного участка располагаются смежные земельные участки, находящиеся во владении Департамента городского имущества города Москвы и Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Таким образом, суды пришли к выводу, в соответствии с которым у АО «Внуково» отсутствуют правовые основания для осуществления модернизации имущества (земельного участка с кадастровым номер 77:07:0016005:27), не принадлежащего ему на законных основаниях, в связи с чем отсутствует возможность для соблюдения требований пункта 25 Правил № 142 и устройства соответствующей дороги.

Между тем судами не учтено следующее.

В соответствии с преамбулой к Воздушному кодексу Российской Федерации (далее – Воздушный кодекс) он устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации.

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивает стратегические интересы Российской Федерации и имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства; воздушный транспорт предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, т.е. в публичных интересах (постановления от 20.12.2011 № 29-П и от 16.07.2018 № 32-П).

Положения Воздушного кодекса, учитывая стратегическое значение деятельности в области авиации, устанавливают ряд обязательных требований, которым должны соответствовать лица, ведущие деятельность в указанной области, в том числе – требования, касающиеся авиационной безопасности.

В соответствии с частью 2 статьи 83 Воздушного кодекса авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями транспортной безопасности, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

Положения статьи 84 Воздушного кодекса предусматривают, что лица, осуществляющие прием, отправку или обслуживание воздушного судна, обязаны принимать меры по обеспечению авиационной безопасности.

Согласно части 2 статьи 84 Воздушного кодекса авиационная безопасность обеспечивается посредством: 1) предотвращения доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; 2) охраны воздушных судов на стоянках в целях исключения возможности проникновения на воздушные суда посторонних лиц; 3) исключения возможности незаконного провоза на воздушном судне оружия, боеприпасов, взрывчатых, радиоактивных, отравляющих, легковоспламеняющихся веществ и других опасных предметов и веществ и введения особых мер предосторожности при разрешении их провоза; 4) предполетного досмотра, а также послеполетного досмотра в случае его проведения в соответствии со статьей 85 настоящего Кодекса; 5) реализации мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов; 6) исключения возможности несанкционированного доступа посторонних лиц к беспилотным авиационным системам.

Требования авиационной безопасности и порядок их выполнения устанавливаются федеральными авиационными правилами (часть 3 статьи 84 Воздушного кодекса).

Согласно пункту 1 Правил № 142 правила устанавливают требования авиационной безопасности к аэропортам, аэродромам, если не указано иное, обязательные для исполнения администрациями аэропортов авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта.

В соответствии с пунктом 25 Правил № 142 с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта прокладывается дорога с искусственным покрытием, а для аэропортов, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности к 4 или 5 категории объектов транспортной инфраструктуры, допускается устройство грунтовых дорог.

АО «Внуково» на основании сертификата АБ.350 и свидетельства о государственной регистрации аэродрома № 10 от 16.08.2016, выданных Федеральным агентством воздушного транспорта – является оператором аэродрома, эксплуатантом.

Таким образом, исходя из системного толкования указанных выше положений Воздушного кодекса, Правил № 142 и установленных судами фактических обстоятельств настоящего дела, АО «Внуково», являясь оператором аэродрома и его эксплуатантом, обязано осуществлять деятельность по обеспечению авиационной безопасности, применять все возможные меры, направленные на приведение территории аэродрома в соответствие с установленными требованиями, в том числе – установленными пунктом 25 Правил № 142. При неисполнении вышеуказанных требований законодательства деятельность субъекта, функционирующего в сфере воздушных перевозок, в том числе оператора аэродрома и эксплуатанта, не может осуществляться.

Однако при рассмотрении настоящего дела общество, не отказываясь от осуществления деятельности эксплуатанта, отказывалось соблюдать требования авиационной безопасности, ссылаясь неоднократно на неисполнимость предписания в связи с тем, что земельный участок находится в собственности Российской Федерации и сдан в аренду третьему лица.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

Между тем в настоящем случае АО «Внуково» не предпринимало какие-либо действия по обращению к третьему лицу с требованием получить разрешение на строительство дороги.

К Департаменту городского имущества города Москвы и Федеральному агентству по управлению государственным имуществом АО «Внуково» также не обращалось.

Доказательств обратного, как следует из судебных актов судов первой и апелляционной инстанции, АО «Внуково» не представило.

Таким образом, поддержанный судами довод общества о неисполнимости предписания является неверным, поскольку сделан без учета того, что общество не исчерпало предусмотренные действующим законодательством механизмы его исполнения, в том числе – путем взаимодействия с органами государственной власти и юридическими лицами.

Кроме того, суд кассационной инстанции при рассмотрении настоящего дела ссылался на согласованные АО «Внуково» временные эквивалентные (корректирующие) меры в соответствии с пунктом 74 Правил № 142, которые привели, по мнению суда, к соблюдению авиационной безопасности на территории аэропорта. При этом такое согласование носило неоднократный (в течение нескольких лет) характер, а меры, тем не менее, именовались временными.

Однако вышеуказанный вывод суда округа является неверным, поскольку согласно пункту 74 Правил № 142 при несоответствии мер по обеспечению авиационной безопасности требованиям настоящих правил допускается временно принятие эквивалентных мер по обеспечению авиационной безопасности, согласованных с Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и органами внутренних дел, при условии сохранения требуемого уровня авиационной безопасности.

Следовательно, принятие эквивалентных мер допускается только на определенный период для приведения территории аэропорта в соответствие с Федеральными авиационными правилами, а не на постоянной и заменяющей основе.

Таким образом, учитывая указанное выше, вопреки выводам судов трех инстанций, АО «Внуково», фактически признавая вмененные ему нарушения авиационной безопасности и применив временные меры для их исправления, фактически самоустранилось от выполнения требований Правил № 142, не предпринимало всех предусмотренных действующим законодательством мер для соблюдения мер авиационной безопасности, что, в свою очередь, свидетельствует о существенном нарушении публичных интересов и создании рисков для безопасной деятельности транспортного авиационного комплекса.

Следовательно, в настоящем случае у судов, с учетом установленных фактических обстоятельств, отсутствовали основания для удовлетворения заявления общества.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию, сформулированную в настоящем определении, оспариваемые судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 176, 29111-29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Арбитражного суда города Москвы от 31.03.2022 по делу № А40-229561/2021, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2022 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.12.2022 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявления акционерного общества «Международный аэропорт «Внуково» к Федеральной службе по надзору в сфере транспорта о признании незаконным предписания от 27.07.2021 № 9.1.19-З/П/-21 отказать.