Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28 ноября 2022 г. N 309-ЭС22-10837 по делу N А60-29093/2021 Суд оставил в силе судебные акты о признании недействительным отказа в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки, поскольку суд сослался на положения законодательства, которые спорные правоотношения не регулируют

Резолютивная часть определения объявлена 23 ноября 2022 г.

Полный текст определения изготовлен 28 ноября 2022 г.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Павловой Н.В.,

судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе индивидуального предпринимателя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Савченко Алексея Юрьевича на постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2022 по делу N А60-29093/2021 Арбитражного суда Свердловской области по заявлению индивидуального предпринимателя - главы крестьянского (фермерского) хозяйства Савченко Алексея Юрьевича о признании незаконным решения Министерства агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области от 15.03.2021 N 275 "Об отказе в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки за 2020 год".

В судебном заседании приняли участие:

- от Министерства агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области - Капустина М.В.

Индивидуальный предприниматель - глава крестьянского (фермерского) хозяйства Савченко Алексей Юрьевич, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя для участия в судебном заседании не направил, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в его отсутствие.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В., выслушав объяснения представителя участвующего в деле лица, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

индивидуальный предприниматель - глава крестьянского (фермерского) хозяйства Савченко Алексей Юрьевич (далее - заявитель, Савченко А.Ю., глава КФХ) обратился к Министерству агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области (далее - министерство) с целью получения мер государственной поддержки для сельскохозяйственных товаропроизводителей за 2020 год.

По результатам рассмотрения заявления министерством вынесено решение от 15.03.2021 N 275, которым Савченко А.Ю. отказано в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки за 2020 год.

Не согласившись с решением министерства и полагая, что отказ в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя нарушает права главы КФХ, связанные с получением государственной поддержки при ведении им экономической деятельности в сфере сельского хозяйства, Савченко А.Ю. обратился в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать решение от 15.03.2021 N 275 недействительным.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22.07.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2021, заявление Савченко А.Ю. удовлетворено.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2022 судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменены, в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с судебным актом суда округа, принятым по настоящему делу, заявитель обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации.

В отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить постановление суда кассационной инстанции без изменения.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Павловой Н.В. от 05.10.2022 кассационная жалоба Савченко А.Ю. вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 29114 Кодекса законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, крестьянское (фермерское) хозяйство Савченко Л.К. зарегистрировано на основании Федерального закона от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве).

Основанием для отказа в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки за 2020 год послужил вывод министерства о несоответствии величины дохода от реализации производимой Савченко А.Ю. сельскохозяйственной продукции требуемому уровню (не менее 70 процентов за календарный год в общем объеме выручки от реализации товаров (работ, услуг)).

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь нормами Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Закон о развитии сельского хозяйства), Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, пришли к выводу о незаконности оспариваемого решения министерства, в связи с чем удовлетворили требования Савченко А.Ю.

Как указано судами, заявитель ходатайствовал о субсидии от имени крестьянского (фермерского) хозяйства, которое является сельскохозяйственным товаропроизводителем в силу прямого указания закона. При этом заявитель представил документы, подтверждающие факт осуществления им сельскохозяйственной деятельности, его доходы и расходы, связанные с такой деятельностью, и иные документы, позволяющие установить, что Савченко А.Ю. обладает правом на получение субсидии с учетом целей её предоставления.

Суд округа, отменяя состоявшиеся по делу судебные акты и отказывая в удовлетворении требований Савченко А.Ю., исходил из того, что меры государственной поддержки предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям при соблюдении принципа адресности, то есть таким хозяйствующим субъектам, которые в действительности и по факту являются сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Зачастую крестьянские (фермерские) хозяйства, претендующие на меры государственной поддержки, как указал суд округа, осуществляют деятельность лишь косвенным образом связанную с указанной в Законе о крестьянском (фермерском) хозяйстве (так, например, сдача в аренду складских помещений организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность в различных сферах, сдача в аренду земельных участков, предоставление транспортных услуг и т.п.).

На этом основании суд округа согласился с позицией министерства, согласно которой установление для крестьянского (фермерского) хозяйства статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя поставлено в зависимость от доли сельскохозяйственной продукции собственного производства в общем объеме производства и выручки.

Между тем судом округа не учтено следующее.

В силу взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.

На основании пунктов 2 и 3 статьи 78 Бюджетного кодекса субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, в которых определяются цели предоставления субсидий и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий.

Законом о развитии сельского хозяйства в качестве одного из направлений государственной аграрной политики определена государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, включающая в себя предоставление бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку сельскохозяйственного производства предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6, часть 2 статьи 7).

Принимая во внимание, что предоставление государственной поддержки влияет на состояние товарных рынков и экономические условия деятельности хозяйствующих субъектов в качестве участников рынка, в силу конституционного принципа равенства и на основании пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) условия получения субсидий хозяйствующими субъектами должны носить недискриминационный характер.

Как указано в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", при проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определенным законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона.

Однако нарушением запрета, установленного пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, может быть признано создание неравных условий доступа к фактическому получению указанной поддержки, в том числе бюджетных субсидий, среди лиц, имеющих согласно закону право на ее получение.

Из этого же исходит Закон о развитии сельского хозяйства, в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 которого государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей осуществляется на принципах доступности и адресности.

Анализ приведенных положений законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что посредством предоставления бюджетных субсидий государство оказывает финансовую (имущественную) поддержку хозяйствующим субъектам в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач, в том числе в качестве меры стимулирования социально-экономического развития. При этом должен обеспечиваться равный доступ к получению государственной поддержки среди хозяйствующих субъектов, обладающих одинаковым экономическим статусом (в частности, сельскохозяйственных производителей).

К категории сельскохозяйственных производителей согласно части 1 статьи 3 Закона о развитии сельского хозяйства относятся организации, индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции при условии, что в доходе сельскохозяйственных товаропроизводителей от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее чем 70 процентов за календарный год.

В то же время в силу прямого указания, содержащегося в пункте 3 части 2 статьи 1 Закона о развитии сельского хозяйства, сельскохозяйственными товаропроизводителями признаются также крестьянские (фермерские) хозяйства, которые согласно статье 1 Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве представляют собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии. Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Таким образом, с учетом системного толкования указанных выше норм права, крестьянские (фермерские) хозяйства признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями в силу прямого указания закона без необходимости установления дополнительных признаков, указанных в части 1 статьи 3 Закона о развитии сельского хозяйства, и относящихся только к организациям и индивидуальным предпринимателям.

С учетом изложенного, суды первой и апелляционной инстанций правильно установили статус заявителя как сельскохозяйственного производителя, на которого распространяются положения Закона Свердловской области от 04.02.2008 N 7-ОЗ "О государственной поддержки юридических и физических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и (или) закупку сельскохозяйственной продукции, пищевых лесных ресурсов, в Свердловской области".

Вместе с тем, учитывая системное толкование указанных выше норм права, особенности статуса заявителя и цели предоставления субсидии, государственная поддержка сельского хозяйства осуществляется с учетом ряда принципов, одним из которых является принцип адресности, то есть получение мер поддержки лицом, фактически осуществляющим деятельность в сфере сельского хозяйства, поскольку выделяемые в качестве меры поддержки средства федерального бюджета имеют целевое назначение и не могут быть израсходованы на другие цели (часть 4 статьи 7 Закона о развитии сельского хозяйства).

В соответствии с пунктом 1 статьи 861 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане, ведущие совместную деятельность в области сельского хозяйства без образования юридического лица на основе соглашения о создании крестьянского (фермерского) хозяйства (статья 23), вправе создать юридическое лицо - крестьянское (фермерское) хозяйство.

Крестьянским (фермерским) хозяйством, создаваемым в соответствии с настоящей статьей в качестве юридического лица, признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности в области сельского хозяйства, основанной на их личном участии и объединении членами крестьянского (фермерского) хозяйства имущественных вкладов.

Таким образом, подтверждение фактического ведения деятельности в сфере сельского хозяйства является определяющим фактором для получения субсидии крестьянским (фермерским) хозяйством с учетом положений пункта 3 части 2 статьи 1 Закона о развитии сельского хозяйства.

В настоящем случае, как установлено судами первой и апелляционной инстанций, заявитель представил доказательства, подтверждающие, что основным видом деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства является разведение крупного рогатого скота и производство молока, а также документы, свидетельствующие о ведении им такой деятельности в соответствующий период времени, о получении дохода от такой деятельности.

Эти данные по существу не были оспорены министерством, подтвердившим в ходе рассмотрения дела, что по результатам деятельности за 2020 год главой КФХ получен доход в общей сумме 10 257 тыс. руб., в том числе доход от реализации сельскохозяйственной продукции, продукции ее первичной и промышленной переработки - 4 793 тыс. руб.; прочие доходы - 497 тыс. руб.; средства государственной поддержки по гранту "Агростартап" - 4 967 тыс. руб.

Следовательно, выручка от реализации сельскохозяйственной продукции являлась единственным видом дохода от реализации товаров (работ, услуг), в то время как остальные поступления относились к внереализационным доходам Савченко А.Ю.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу, в соответствии с которым заявитель является сельскохозяйственным товаропроизводителем в силу положений действующего законодательства, а документы, представленные им, подтверждают, что сельское хозяйство является основным видом деятельности заявителя; следовательно, соблюдение принципа адресности в настоящем случае подтверждено представленными в материалы дела доказательствами.

Нельзя согласиться также с утверждением суда округа об отсутствии юридического значения у письма Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19.09.2016 N 14/232, мотивированным тем, что указанный документ не имеет нормативного характера.

В названном письме, размещенном в информационно-справочных системах, изложена позиция Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в соответствии с которой крестьянским (фермерским) хозяйствам, в целях получения статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей не требуется подтверждать долю дохода от реализации сельскохозяйственной продукции в размере не менее чем 70 процентов за календарный год.

Согласно материалам дела аналогичная позиция доведена письмом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 07.06.2019 N 17/1004 до Министерства агропромышленного комплекса и потребительского рынка Свердловской области, но фактически не была учтена министерством при принятии оспариваемого ненормативного правового акта.

На указанные разъяснения Министерства сельского хозяйства Российской Федерации заявитель ссылался при обращении в суд в качестве подтверждения правильности понимания им действующего законодательства и несоответствия закону оспариваемого решения регионального министерства.

Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 02.07.2020 N 32-П, от 22.06.2017 N 16-П, от 14.01.2016 N 1-П и др.), конституционные принципы правовой определенности и поддержания доверия к закону и действиям государства гарантируют гражданам строгое исполнение законодательных предписаний уполномоченными государством органами при внимательной и ответственной оценке фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение прав. При разрешении споров с участием публично-правовых образований значение имеет оценка действий или бездействия органов, уполномоченных действовать в интересах таких образований, в частности ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, совершение ошибок, разумность и осмотрительность в реализации ими своих правомочий.

С учетом принципа поддержания доверия к закону и действиям государства, неблагоприятные имущественные последствия ошибок, допущенных государственными органами, не могут с безусловностью возлагаться на добросовестных участников оборота, полагавшихся в определении своих прав, обязанностей и, в конечном счете, своего имущественного положения, на ранее принятые в их отношении правоприменительные акты и (или) устоявшиеся в правоприменительной практике подходы к применению правовых норм государственными органами (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.05.2022 N 306-ЭС21-26423, от 27.04.2022 N 305-ЭС21-24673, от 19.06.2020 N 303-ЭС20-816).

Таким образом, в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов гражданина, при проверке законности оспариваемого ненормативного правового акта, суд вправе принять во внимание официальные разъяснения законодательства, полученные гражданином, организацией и на которые он добросовестно полагался при определении своего поведения.

Как разъяснено в настоящее время в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", если суд придет к выводу о несоответствии закону актов, содержащих разъяснения законодательства, то, по общему правилу, такие разъяснения не учитываются при рассмотрении дела, за исключением случаев, когда на основании выполнения разъяснений, в том числе адресованных конкретным лицам, были реализованы права (исполнены обязанности) гражданина, организации и с учетом обстоятельств дела необходимо обеспечить поддержание доверия к закону и действиям государства.

Применение при рассмотрении настоящего спора позиции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации позволило бы обеспечить надлежащую защиту прав, экономических свобод и законных интересов Савченко А.Ю.

Кроме того, как верно указали суды первой и апелляционной инстанций, Порядок, которым руководствовалось министерство, вступил в силу с 1 января 2021 года, при этом оспариваемым решением заявителю отказано в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки за 2020 год. Порядок не имеет обратной силы, его положения спорные правоотношения не регулируют.

Судебная коллегия считает также необходимым указать на то, что в соответствии с пунктом 9 Порядка решение об отказе в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя в целях получения мер государственной поддержки принимается Министерством по следующим основаниям: 1) представление неполного пакета документов, указанных в пункте 5 настоящего порядка; 2) представление документов, содержащих недостоверные сведения; 3) уровень дохода от реализации производимой сельскохозяйственной продукции организаций и индивидуальных предпринимателей в общем объеме выручки от реализации товаров (работ, услуг) менее семидесяти процентов за календарный год; 4) уровень объема работ (услуг), выполненных обслуживающими, перерабатывающими, сбытовыми (торговыми), снабженческими, садоводческими, огородническими и животноводческими кооперативами для членов данных кооперативов, в общем объеме выполненных работ (услуг) менее пятидесяти процентов за календарный год; 5) представление доработанных документов по истечении срока, указанного в части третьей пункта 6 настоящего порядка.

Из содержания указанного пункта Порядка следует, что уровень дохода от реализации производимой сельскохозяйственной продукции должны подтверждать организации и индивидуальные предприниматели, что согласуется с положениями части 1 статьи 3 Закона N 264-ФЗ.

Вместе с тем Порядком не предусмотрена возможность вынесения решения об отказе в подтверждении статуса сельскохозяйственного товаропроизводителя по указанному критерию при обращении с соответствующим заявлением крестьянского (фермерского) хозяйства, следовательно, ссылка министерства на положения Порядка являлась бы необоснованной даже в том случае, если бы заявление Савченко А.Ю. должно было быть рассмотрено в соответствии с его положениями.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что обжалуемое постановление суда округа подлежит отмене на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции - подлежат оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 176, 29111 - 29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22.03.2022 по делу N А60-29093/2021 Арбитражного суда Свердловской области отменить.

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22.07.2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2021 по тому же делу оставить в силе.